（圖片來源：視覺中國）
經濟觀察報 記者 杜濤 從年初到現在，PPP（政府與社會資本合作）已經暫停了接近三個季度，财政部 PPP 中心官方網站目前已經不再更新。
PPP 是一種政府與社會資本合作的項目運作模式，此前廣泛應用于公共基礎設施中。在過去的近十年裏，中國大規模推動和采用了 PPP 模式進行公共項目合作。然而，由于在去年 PPP 審計工作中出現的一些行業問題，這種模式暫被政策層叫停。随着時間的推移，PPP 發力在基建領域的地位逐漸被專項債所取代，專項債成爲目前主要的融資方式，PPP 模式逐漸萎縮甚至退出。
盡管專項債可以替代 PPP 的部分功能，但一些地方财政人士也認爲 PPP 模式有難以替代的價值，并希望能夠重啓 PPP，和專項債一并成爲地方投融資的兩個支柱模式。
9 月 14 日，南方某地級市财政部門 PPP 負責人李歌對經濟觀察報表示："PPP 更具市場經濟屬性，專項債更具計劃性。相較于專項債和傳統的政府投資相比，PPP 在整體上是一種更爲精細和高效的模式。 "
李歌對經濟觀察報表示：" 專項債相比 PPP 模式具有以下優勢：首先，專項債在政策層面的支持度較高，風險較低，操作相對 PPP 模式更爲簡單；其次，專項債的決策主要由省區級财政部門做出，政府信用更強大，獲取資金的方式更爲直接，其融資成本也相對更低。相比之下，PPP 模式需要社會資本代替政府向銀行等金融機構進行融資，過程相對漫長，且融資成本較高。"
但李歌認爲，在當前傳統政府投資依然不足的情況下，僅依賴于專項債這一單一渠道無法充分體現政府投資的效率，而通過 PPP 和專項債相結合的方式，可以實現更爲平衡、互補的投資模式。" 當然，政府應根據實際情況量力而行，充分考慮政府财政能力并據此确定投資規模，才是解決當前政府債務高企的唯一途徑。"
PPP 的問題與認識誤區
PPP 的問題從 2017 年已初現端倪。
當年 11 月，财政部印發通知，對政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理進行了規範。在此之後，PPP 經曆了多輪整改，直到 2022 年，審計署在 18 省 PPP 審計報告列舉了 PPP 中出現的違規行爲和問題。
2023 年 6 月 26 日，審計署發布的《國務院關于 2022 年度中央預算執行和其他财政收支的審計工作報告》（以下簡稱《報告》）提到，抽查了 18 個省市本級及 187 個地區的 408 個 PPP 項目，計劃總投資 1.53 萬億元。
審計署發現，部分項目存在入庫環節審理不嚴、履約環節不誠信、建設運營環節不當推責攬責、項目損失浪費等問題。
李歌向記者表示：" 本輪的 PPP 審計揭示了在實際操作過程中出現的一系列問題。首先，實施方案編制的準确性不足，特别是對于運營期使用者付費部分存在一定的困難。其次，财政承受能力控制方面存在偏差，每年财政一般公共預算支出與預測增長率等基礎數據有偏差。"
此外，在 PPP 實際操作中，還存在建設期資本金部分項目未能及時到位，項目結算超概算、建設審批程序缺失及前後失序，未及時開展竣工決算；财政部 PPP 信息管理平台上公開的信息不完整；PPP 項目績效管理方面有一定錯漏和寬松，以及政府方未能足額履約付費，影響政府信用等問題。
李歌認爲，" 由于 PPP 模式涉及建設期與運營期兩個階段的全壽命周期，因此出現的問題相對較多，其中很多問題是項目建設的常見問題，但目前小問題不斷積累，給人的感覺是 PPP 模式問題層出不窮，造成了很大的負面影響。"" 上述問題中，最後的政府方未能履約付費是核心問題。" 李歌指出，它暴露了政府近年來财政收入增長停滞的現狀，以及财政預算執行力弱等問題。也就是說，現有的項目已經沒有足夠的資金來償還債務，更不用說采用 PPP 模式的新項目了。這對政府的信譽和基礎設施建設投資産生了很大影響。目前，政府隻能依靠專項債務來支撐局面。
作爲此前基礎建設主要融資方式之一，盡管 PPP 在實際操作過程中出現很多不合規操作，但李歌依然認爲，在方向上，PPP 模式沒有大的問題。
李歌說：" 首先，對于 PPP 的定位存在一個誤區。人們普遍認爲 PPP 是政府和社會資本的合作，而社會資本應該來自民營資本。然而，這種觀念忽略了政府投資項目的本質屬性。實際上，政府投資項目主要是無收益的路橋房建等基礎設施項目，而有收益的公共服務項目較少。其次，有人認爲 PPP 大多是政府付費項目，涉及政府付費類是政府隐性債務項目，但這種邏輯是站不住腳的。"" 我認爲 PPP 項目大多數接近一般債（無收益）項目。" 李歌表示，對于超出自身财力的問題，如果并非刻意在編制财政承受能力報告時故意爲之，而是由于列入财政預算後，政府無錢支付所導緻，這屬于政府對财政預算強力執行性的問題，那麽就與 PPP 模式本身無關。
難以替代的 PPP
多位财政人士認爲，盡管專項債發揮了巨大的作用，但相對而言，PPP 仍有其難以替代性。
李歌說，相比專項債，PPP 具有以下優勢：首先，PPP 實施方案的測算更加具體和真實。由于 PPP 實施方案旨在指導 PPP 全過程中的工作和費用，涉及社會資本與政府權利義務的劃分，因此需要盡可能準确。如果測算結果與實際情況相差較大，可能會給今後的工作帶來糾紛。但是，專項債僅僅是爲了發行過程而設計的，不涉及各方的具體利益。因此，專項債的發行過程結束後就結束了，甚至可能會出現爲了發行通過而過高估計收益倍數的情況，導緻真實性和可靠性較差。
與 PPP 交付流程不同，一些專項債項目在開始施工或進度緩慢的階段，甚至有些項目還未開工，就需要按照專項債的管理要求立即撥款，這也導緻了資金提前撥付、資金閑置乃至挪用到其他項目的問題，而 PPP 模式本身的構架卻可以有效防止這種問題的出現。
李歌還認爲，PPP 模式實現了項目全壽命周期管理，其精細化管理難度是專項債無法比拟的。在 PPP 模式下，建設期資金利息成本可以約定由社會資本方承擔，這種模式的出發點有利于發揮社會資本的優勢和效率，從建設成本總額控制、運營期運維成本的控制到使用者付費等環節的推進，多方面推進了精細化管理。在這種模式下，社會資本方和政府方都有權利和義務及時參與，使費用的控制始終處于一個可控範圍内。而專項債則隻關注項目的發債和還債兩端，中間的過程并未參與，因此費用的控制不在其考慮範圍之内。"PPP 模式主要是以社會資本爲主體的項目核算制度，資金基本不通過平台公司，這徹底斷絕了平台公司的融資功能，明确了政府與平台企業之間的經濟關系，避免了隐性債務的産生，更有利于平台公司改革成爲自負盈虧的現代企業。" 李歌稱，相比之下，專項債隻有部分資金有财政預算（爲财政顯性債務），其他方面還需要進一步推動平台公司改革以滿足政策要求。
李歌認爲，包括 PPP 和專項債在内，這些方式對于地方政府能夠發揮出非常大的作用，尤其是在政府投資不足的情況下更是如此。"PPP 模式在本質上與政府債券類似，是政府在傳統投資（使用政府财力）之外的兩個重要手段，是在政府當前财力不足的情況下對傳統政府投資的有益補充，對拉動經濟發展三駕馬車中的政府投資具有很大的積極作用，同時在疫情期間對于穩定經濟、投資和民生也起到了很大的作用。" 李歌說，然而，有利也有弊，兩種模式都是在透支未來的錢，并需要在未來償還，花錢固然很愉快，但還錢卻很痛苦。
因此，他建議，" 财政部門需要加強财政預算的約束，想方設法加強财源建設，切實增加财政收入。此外，各級政府領導也需要進一步加強對本級政府财政收支平衡的關注。"
（文中李歌系化名）
