本文來源：時代财經 作者：李益文
編者按 近幾年，國際環境越發複雜，不确定因素日益增多，各種聲音此起彼伏。時代财經聯合新周刊硬核讀書會，攜手推出深度訪談欄目《銳見》，圍繞經濟發展和個人關切，與學者對話，傳達他們的理性和智慧之聲。
" 地方政府隐性債務已清償完畢，今後不再承擔公益性項目融資職能，承諾企業自主經營、自負盈虧。" 近日，邳州市交通工程有限公司的市場化轉型說明再度引起了社會對地方債的讨論。
實際上，早在 2014 年，中央就開始規範管理地方政府債務，并多次發文強調防範地方債風險。爲化解隐性債務風險，此前有關部門已開展了 3 輪債務置換，但受國内外大環境影響，近期，在經濟運行面臨需求收縮等壓力下，地方債作爲宏觀調控的重要工具 , 發行規模再創曆史新高。
根據公開發債數據，今年 8 月份全國地方政府債券發行規模約 1.3 萬億元，創年内新高。今年前 8 個月，全國地方政府債券發行規模約 6.3 萬億元，比去年同期略有增長（3%），創同期曆史新高。地方債付息支出也在 2022 年突破 1 萬億元。
另一方面，2022 年全國一般公共财政收入 20.37 萬億，完成預算收入規模的 96.9%，預算收入完成率是 2004 年以來的最低水平；公共财政和政府性基金這兩本賬實際總收入比預算收入少 2.7 萬億。
盡管，我國債務總額仍在規定限額範圍内，中央有關部門也多次發文強調，我國地方債務風險總體可控，有效防範化解重大經濟金融風險穩步推進，但對于地方債務的擔憂情緒仍有蔓延。
地方債務整體情況如何？經濟下行壓力下又該怎樣化債？對此，近日，時代财經專訪了粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒。
羅志恒及其團隊曆時近兩年，搜集覆蓋了全國 31 個省份（不含港澳台），333 個地級單位、2829 個縣級單位的财政收支、債務形勢等基礎數據，形成了超 60 萬個數據節點。并以此爲基礎，出版了近 700 頁的《行走财稅中國：省市縣财政全景》一書。該書以翔實的數據爲基礎，厘清了地方财政體制的現狀，詳盡分析了當前财政債務形勢及其原因。
在羅志恒看來，目前我國的地方債務風險存在被誇大情況，地方債總體上是可控的。但也要注意到，當前，我國财政收支矛盾加劇，财政赤字和政府債務攀升，财政形勢是緊平衡下的負重前行。如果不能對地方債的根源——唯 GDP 論的政績考核進行改革，債務增量存量有可能進一步加劇。
" 解決宏觀經濟、财政、城投問題的關鍵在于房地産。" 羅志恒還認爲，房地産一方面直接影響金融風險，一方面貢獻國民經濟、政府收入、就業。此前，受房地産頹勢影響，導緻土地出讓收入出現大幅下滑，直接減少了部分地區的可支配财力，引發城投風險等問題。
以下爲專訪全文：
财政收支緊平衡成爲常态
時代财經：你在《行走财稅中國 - 省市縣财政全景》中，曾搜集建立超 60萬數據節點，并詳細研習了從中央到省市縣各級的财政情況。從研究來看，目前中國财政、債務的情況如何？
羅志恒：用一句話來概括财政形勢那就是緊平衡下的負重前行。就是說，總體上收支矛盾在加大，但是地方政府在積極盤活各種資源來應對這個局面，所以是負重前行和主動作爲。近年來宏觀稅負持續下行、财政汲取能力下降，政府支出責任範圍擴大以及經濟社會風險财政化，财政收支緊平衡成爲常态。從收入看，經濟增速換擋、大規模減稅降費和房地産下行拐點等導緻财政收入增速下行。從财政支出看，民生福利改善、高質量發展轉型升級、防範化解重大風險等職能不斷擴大，導緻了剛性支出不斷增加。
财政收支矛盾加劇，體現爲财政赤字和政府債務攀升，但有關地方債務的風險存在被誇大的情況。目前我國的地方債務總體上是可控的，截至 2022 年底，我國地方政府法定債務餘額爲 35 萬億元，公開發債的城投公司付息債務餘額也就是常說的隐形債務約 55 萬億元。兩方面債務加總占全國 GDP 比重在 70% 左右，相對而言還是可控的。
但我國疆域廣大、層級衆多，各地情況不一，像天津、貴州、雲南等地方的負債率和債務率都相對較高，随着房地産市場下行，導緻土地出讓金的減少，被動的使得部分地方的償債能力的下降，容易引發債務風險。
時代财經：中央有關部門多次強調要防範化解債務風險，也曾開展了 3 輪債務置換行動，地方債務風險爲何仍會發展成今天這般情形？
羅志恒：有一個流行的觀點是分稅制改革導緻土地财政，形成龐大的地方債務，但我認爲并不是分稅制導緻的地方債務，而是唯 GDP 論的政績考核。
分稅制改革包括兩個方面，一方面是分稅，即中央财權的上收。1994 年分稅制改革以來，中央收入比重從 1993 年的 22% 提高到了 1994 年 55%，提高了中央宏觀調控能力和财政汲取能力，這确實是事實。所以人們想當然的認爲，地方收支有缺口，地方政府不得不通過土地出讓、城投平台等方式去融資。
但人們忘記了分稅制改革的同時，我們還同步設置了轉移支付和稅收返還，這兩項基本是可以預期的，地方能夠拿到的錢。所以地方的可用财力是分稅制之後的本級政府收入還要加上中央對地方的稅收返還以及轉移支付。
其實在 2009 年之前的大部分年份，地方的收入基本可以覆蓋支出，分稅制之後的十多年都沒有産生債務問題。所以地方政府債務的問題并不是由分稅制度引起的，其根源在于我們政府職能過大，政府的支出責任過大，這種過大的支出責任與政府職能恰恰又源自于唯 GDP 論的政績考核。
時代财經：剛才提到地方債務的根源在于唯GDP論的政績考核，而非分稅制改革。那爲何會在 2009 年後出現地方債務問題？
羅志恒：其實在這之前我們也有地方債務，但是沒有很明顯的顯現出來。
2009 年前後，因當時的經濟形勢，我們實施了逆周期調節，但地方政府一般公共預算和政府基金預算裏是沒有地方政府債務的，所以城投平台很大程度上承當了加大投資、穩增長的一個任務，這之後債務問題就比較明顯了。此外，2009 年之後城鎮化過程加快，這也需要一定的資金去支持。
但根源在于唯 GDP 論的政績考核。部分地方借助逆周期的調節、支持城鎮化等口子，不顧實際情況，各種舉債搞經濟，至于經濟環境被破壞，巨額債務等問題，那就是下一任的事情了。因此出現各種空置的産業園區、重複建設的基礎設施。
《行走财稅中國：省市縣财政全景》，作者：羅志恒、賀晨、牛琴，出版社：中國财政經濟出版社，出版時間：2023 年
積極化債與 " 堅持不救助 " 是不矛盾的
時代财經：地方債務龐大的舉債資金來源于哪裏？
羅志恒：地方債務有很多的融資渠道，比如過去一些收益很高的金融理财産品，穿透之後其實也是地方債務。再比如常見的，一些地方政府利用财政，投入地方銀行成爲股東，銀行成立後吸納儲戶的資金，這樣就可以有更大的杠杆去發展。還有以财政資金提供的各種擔保與承諾，比如在設立政府投資基金、PPP、政府購買服務等過程中，約定回購投資本金或承諾保底收益，這種 " 明股實債 " 也是地方政府隐性債務的來源。
時代财經：近日召開的中央政治局會議明确要求，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。但此前，有關部門多次表達了" 誰家孩子誰抱 "，這是否意味着政策的轉向？
羅志恒：不是！總體上堅持 " 誰家的孩子誰抱 " 和 " 中央不救助 " 的原則，但是需設定中央政府救助的前提條件，包括債務風險的嚴重性程度和債務投向形成資産的外部性程度，以及救助與問責同步進行，避免道德風險。如果地方債務風險的嚴重程度上升到可能引發金融風險、社會風險，而從全省角度仍無力化解，中央政府有必要對該部分債務進行救助，否則系統性風險爆發影響地區經濟增長和居民的公共服務提供。
可以通過中央發行國債并轉移支付給地方政府償還到期債務的方式實現，可能主要集中在欠發達的中西部和東北地區；如果地方債務投向主要是用于全國性事權，即該項債務的産生是源于中央和地方事權和支出責任劃分不合理導緻的，地方政府承擔了中央的支出責任，該部分債務理應由中央發債置換。
時代财經：化解地方債風險方面，你有何建議？
羅志恒：我覺得短期以時間去換空間，提高地方債務的再融資能力，讓鏈條别斷掉是當務之急。中長期的話，需要從國家層面進行一些機制體制改革，主要是厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，解決無限責任政府職能過大、支出責任過大的問題是根本。深化行政事業單位改革，強化績效管理，簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業單位要麽回歸非盈利機構，要麽走向市場自負盈虧。
此外，要建立适應多元目标治理體系下的政績考核激勵約束制度和财政評估制度，并且建立實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至财政，避免風險财政化透支财政空間。
其次，要改變顯性與隐性債務關系，優化債務結構。顯性債務要順從項目邊際收益率遞減規律，逐步減少專項債的使用，提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重。隐性債務要逐步顯性化，根據公共屬性強弱劃分爲政府債務和企業債務，分别通過财政和市場化法治化方式解決。
最後，要處理好債務與經濟增長的關系。實際上，負債率是以 GDP 爲分母的，債務率的分母是地方綜合财力。因此，如果分母小了，風險指标自然就上去了，但如果能夠持續保持分母足夠大，且增長快過分子，那麽債務其實并不存在大問題。
解決問題的關鍵在于房地産
時代财經：剛才提到了債務的分母夠大就不容易出現債務風險。2022年全國一般公共财政收入20.37萬億，完成預算收入規模的96.9%，預算收入完成率是2004年以來的最低水平；公共财政和政府性基金這兩本賬實際總收入比預算收入少2.7萬億。當前我國實施各種刺激政策，如何看待我國的财政狀況？這又會給化債帶來哪些影響？
羅志恒：我認爲，當前财政和城投風險的症結在房地産。解決宏觀經濟、财政、城投問題的關鍵在于房地産，這既源于房地産對國民經濟、政府收入、就業的重大貢獻，又源于房地産市場的好壞、價格的高低直接影響金融風險。
近期中央及時調整政策應對房地産風險，但房地産銷售、投資同比依然負增長，房地産待售面積同比創 2016 年 3 月以來新高，房企拿地能力和意願未明顯恢複，導緻土地出讓收入下滑，直接減少了部分地區的可支配财力，引發城投風險等問題。
地方政府可支配财力有限，導緻城投債務在面臨風險時，地方政府的救助能力下降，城投資金缺口進一步加大，信用事件頻發。2022 年，吉林、天津、黑龍江、青海、遼甯、甘肅、雲南 7 個省份的國有土地出讓收入同比降幅超 50％。昆明在疫情前的土地出讓收入爲 1000 億元數量級，去年下降到 100 億元數量級。這就是爲何财政、城投風險以前年度也有，但今年明顯加大。
時代财經：2021 年，美國政府部門杠杆率爲116.7%，日本政府部門杠杆率達262%，而中國政府部門杠杆率僅爲爲46.6%，顯著低于發達經濟體，如何看待這一現象？
羅志恒：首先，46.6% 的指标沒有算上中國的隐性債務，如果進行國際橫向的比較，算上隐性債務，中國可能會達到 70%~80% 的水平。
其次，中國目前還是發展中國家，還有需要必須要完成的設施建設、保障體系建設等，這些都需要巨大的财力去推動，因此我們不能現在就透支掉未來的發展資金，這是由中國所處的發展階段決定的，我們無法高枕無憂。
最後，雖然債務風險總體可控，但是中國局部地區的風險壓力已比較明顯，一些地方已經有了較大的流動行壓力、付息壓力。此外，我們還需要擔憂短期内機制問題等不到解決的情況下，我們債務的增量存量有可能會進一步增加，那會使得我們債務付息壓力加劇，降低财政承受能力，擠壓民生福利開支。
