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經濟觀察報 記者 杜濤 中央财政将在今年四季度增發 2023 年國債一萬億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災後恢複重建和彌補防災減災救災短闆，整體提升我國抵禦自然災害的能力。
10 月 24 日閉幕的十四屆全國人大常委會第六次會議經表決通過了全國人大常委會關于批準國務院增發國債和 2023 年中央預算調整方案的決議草案，明确了上述安排。
相關政策人士對經濟觀察報表示，此次增發國債的重要原因在于地方暴露了在防災減災救災方面的短闆弱項。部分資金将通過轉移支付，以項目的方式下達，申報項目的基本也是與自然災害相關的部門，其中用于災後重建的資金預計年内下達，其餘資金用于防災減災救災補短闆的項目，預計明年下達。
一位要求匿名的專家表示，以前發行長期建設國債是由商業銀行配合，這次雖然是公開發行，但是央行應該會做流動性配合。
在該專家看來，值得關注的不僅僅是此次增發特别萬億國債本身的影響，更重要的是在中央财政赤字上的變化。此次增發國債後，2023 年全國财政赤字由 38800 億元提高至 48800 億元，中央财政赤字由 31600 億元增加到 41600 億元，預計财政赤字率由 3% 提高到 3.8% 左右。" 拭目以待。若是以後 3.8% 的赤字率繼續維持，意味着财政支出就會增加很大，未來可能進入以擴大支出爲主的積極财政政策期。" 該專家表示。
2008 年以來，地方政府在積極财政中扮演了重要角色，但也提升了地方政府的債務壓力，近十年，地方政府債務在中國政府債務中的占比不斷提升。2021 年底中央債務僅爲政府總債務的 20%，剩下 80% 均爲地方政府債務。
近年來，中央财政頻頻出現發力迹象，此前 3% 赤字率被視爲中央财政赤字率的 " 軟約束 "，十年中，僅在 2016 年、2017 年中央财政赤字率達到 3%，但疫情以來，僅有 2022 年赤字率低于 3%，所謂的 " 軟約束 " 已經不複存在。
在一些研究者看來，在地方财力走弱的背景下，此次增發的萬億國債也釋放了中央财政将持續發力的信号，某種程度上，或許也釋放了中央 - 地方财政體系調整的信号。
中财 - 安融地方财政投融資研究所執行所長溫來成告訴記者，未來可能會出現中央财政持續加杠杆的趨勢。從其他國家來看，一般都是中央債務大于地方債務，中國恰恰相反，将來可能會進行調整。" 這次增發萬億國債，可能就是一個調整的探索，未來可能會出現中央财政持續發力，适當壓縮或者控制地方政府杠杆率的趨勢。"
萬億國債如何用
10 月 25 日，在國新辦舉行的《增加發行國債，支持災後恢複重建和提升防災減災救災能力國務院政策例行吹風會》上，國家發展改革委副秘書長張世昕介紹，8 月 17 日召開的中央政治局常委會會議明确要求，加快災後恢複重建，抓緊補短闆、強弱項，進一步提升我國防災減災救災能力，提升基層防災避險能力，加快完善流域特别是北方地區主要江河流域防洪工程體系，加強城市防洪排澇能力規劃和建設等。
張世昕說，此次拟增發國債支持災後恢複重建和提升防災減災救災能力項目建設，通過增發國債加大中央投資力度，能夠加快災後恢複重建、提升防災減災救災能力。
增發國債資金今年拟安排使用 5000 億元，結轉明年使用 5000 億元。據财政部介紹，資金将重點用于八大方面：災後恢複重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區和京津冀受災地區等高标準農田建設。
10 月 25 日，粵開證券首席經濟學家羅志恒對經濟觀察報表示，随着近年來中國基建投資快速發展，一系列大國工程先後發揮重大作用，關于基建投資空間和潛力的讨論較多。我國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面，同時我國基建投資呈現出區域結構不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目标明确，選擇了補短闆、惠民生的領域，這也是财政保障國家重大戰略和重點工作的應有之義。
羅志恒認爲，增發國債是中央審時度勢、實事求是根據經濟社會發展形勢做出預算調整，赤字率将上升到 3.8% 左右，以實際行動打破 3% 赤字率的束縛，充分利用我國較大的中央财政空間。" 有利于擴大總需求，推動經濟持續向好。當前宏觀經濟形勢總體持續恢複，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發國債釋放了政府穩定經濟增長的信号。有利于加強基礎設施建設，擴大總需求，爲四季度和明年的經濟運行打下好的基礎 "。
影響
此次國債 " 按特别國債形式管理 "，但與 2020 年萬億特别國債不同的是，此次國債列入中央赤字。從列入赤字這一特征，此次增發的國債與此前中國一度長期發行的 " 長期建設國債 " 有共同之處，财政部曾分别在 1998 年 8 月、1999 年 8 月、2000 年 8 月增發 1000 億、600 億、500 億元的 10 年期國債，也叫長期建設國債，三次均通過調整赤字規模的方式實現增發，三次國債資金主要用于加快基礎設施建設、增加建設性支出。
1998 年時任财政部部長項懷誠後來在《中國财稅改革三十年親曆與回顧》一書中說，" 當時的形勢已經相當嚴峻，貨币政策已經很難發揮作用，市場上都是大減價，沒有人貸款…… "
當時長期建設國債的投入是急需但并不營利的基建設施，比如機場、水利、公路、鐵路等。
之後，中國在經濟遇到一些問題之時，都會通過加大基建投資來穩增長。
溫來成告訴記者：" 從地方财力支出的角度來看，北方和東北水災比較嚴重，災後重建的支出比較大，增發國債，一方面支持災害重建，提高應對自然災害的能力，在年前使用 5000 億元，對地方經濟的發展也有一定的拉動能力。"
上述要求匿名的專家告訴記者：" 這幾年固定資産投資、民間投資上不來，隻能增加政府投資。增發國債等于中央救助地方财政，這些資金多少用于項目，不好說，資金的效益也不好說，投資的八個方面對經濟的拉動有多大，也不好說。但是對地方政府來說，隻要在 12 月 31 日之前有新增産值，對當年的 GDP 就會産生正面的影響。"
羅志恒認爲，增發國債有利于增加可支配财政資金，有利于更好地落實積極的财政政策。有利于優化債務結構，防範化解地方債務風險。" 從債務管理看，增發國債後赤字增加并轉移支付給地方政府，緩解了地方财政壓力的同時優化了債務結構。當前地方債務占比高，地方政府債務風險總體可控但部分區域存在風險，增發國債有利于從總體上優化債務結構，降低地方債務風險 "。
此前市場對增發國債的預期也在一萬億元左右。10 月 13 日，興業研究《特别國債的猜想：方式及影響》中測算了增發國債對基建投資增速的影響，" 假設新增一萬億特别國債，則其資金使用分兩種情形，情形一：該筆資金在 2023 年内使用，将額外拉動 2023 年基建投資增速 4.7 個百分點；情形二：該筆資金在 2024 年使用，假設 2023 年全年基建增速保持在 8 月末水平，則該筆資金将額外拉動 2024 年基建投資增速 4.3 個百分點 "。
10 月 26 日，一家金融機構固收部門負責人對經濟觀察報表示，增發萬億國債，短期内會導緻債券市場利率上升，因爲供給多了，購買還是跟以前一樣多，短期内供過于求，資金成本會上漲。
" 所以未來央行可能會降準降息，來對沖增發國債的壓力，或者利用結構化工具，總之是要釋放一定的流動性。" 上述負責人稱，要注意到這次增發國債屬于一般債，雖然按照特别國債來管理。
财政變化
10 月，财政加大了擴張力度。
10 月 24 日增發萬億國債，10 月份，20 多個省市發行特殊再融資債券萬億，此外，" 提前下達部分新增地方政府債務限額 " 的政策延續至 2027 年。
财政發力驟然提速。" 今年一攬子化債方案極大纾解了地方财政的流動性壓力和償債付息壓力，我們也正在研究增發的萬億國債對于地方申請資金和項目的機會。" 某地财政部門相關負責人告訴記者。" 特殊再融資債券大部分針對的存量置換，新增債務限額和萬億國債則是增量。" 某地财政廳人士說，他判斷以後可能每年中央都會通過一些特定的方式來彌補地方的支出缺口，畢竟目前中央财政杠杆低，地方财政杠杆高。
該人士認爲，今年 10 月，中央對地方财政的扶持力度大，目的也是維持地方财政的健康發展。一方面通過特殊再融資債券給地方财政降低利息支出，用時間換空間，另一方面通過增發國債和新增債務限額給地方注入流動性。
此次新增萬億國債給中央财政赤字帶來了變化。預計财政赤字率由 3% 提高到 3.8% 左右。此次增發國債之後，2023 年将成爲近年來赤字率最高的一年。《中金點睛》在其 10 月 26 日的報告中也提到，年中調節預算與赤字并不常見，傳遞了明顯的政策信号。因此，此次舉措傳遞了較強的穩增長的政策信号，有助于部分扭轉此前市場認爲的政策觀望的預期。" 往前看，接下來的發行速度與實際用處，以及明年的預算赤字安排更爲關鍵。" 該報告稱。" 中央财政還是有很大的空間。當下的很多變化在未來有可能常态化。肯定需要有加杠杆的部門，居民和企業現在無法加杠杆，社融起不來，地方财政要去杠杆，隻能中央财政加杠杆，未來中央赤字率可能還有上升空間。" 上述地方财政廳人士對經濟觀察報表示。
溫來成認爲，3% 的赤字率指标 " 約束 " 隻是歐盟的一個标準，在特定的年份可以突破。目前中國經濟所面臨的經濟形勢有一定的壓力，通過發行國債，提高抗災救災能力，促進經濟增長，也是一種現實的選擇。
歐元區的歐盟成員國規定了兩大财政紀律：一是财政赤字不能超過當年 GDP 的 3%；二是政府債務餘額占 GDP 的比率不能超過 60%。中國中央财政赤字率長期維持在 3% 以下，因此 3% 也被認爲是中國赤字率的潛在約束。
羅志恒表示，可以預見明年的财政政策依然是積極财政，但是細微之處相比前幾年仍有改變。" 打破赤字率 3% 的約束，赤字規模中由中央占主導。積極财政政策以支出政策爲主、減稅降費等收入政策爲輔，提高财政資源的使用效率。經濟下行期以及信心恢複期，收入政策有可能受制于市場主體行爲的收縮，減稅降費未必能快速轉化爲投資和消費；而支出政策能産生更加有效的結果 "。
