本文來源：時代周報 作者：黃嘉祥
" 一行兩會 " 的金融監管架構運行 5 年後，迎來新一輪大改革，進一步完善中國特色的 " 雙峰 " 監管模式。
2023 年 3 月 10 日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準了這個方案。在 13 項國務院機構改革中，6 項涉及金融監管領域，包括橫向整合優化 " 一行兩會 " 監管職能，縱向精簡合并下設分支架構；吸取 " 雙峰 " 監管模式優勢，協同宏觀政策與微觀監管，厘清中央機構與地方分支職能。
這一次改革備受關注的莫過于在中國銀行保險監督管理委員會（下稱 " 銀保監會 "）的基礎上組建國家金融監督管理總局（下稱 " 金融監管總局 "），将中國人民銀行的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會（下稱 " 證監會 "）的投資者保護職責劃入到金融監管總局。
中國人民銀行将剝離行爲監管職能，分支機構也迎來改革，調整中國人民銀行大區分行體制，按照行政區設立分支機構；證監會則調整爲國務院直屬機構，并由證監會統一負責公司債和企業債的發行審核工作。
至此，中國金融監管體系将形成新的 " 一行一局一會 " 格局，中國人民銀行專注貨币政策和宏觀審慎監管，金融監管總局集機構監管與行爲監管于一身，證監會則專司資本市場監管。
從國際金融改革經驗來看，2008 年全球金融危機發生後，越來越多的國家意識到現代金融體系風險交織的特征，金融監管機制存在重大缺陷，随之開展了大量金融監管改革的嘗試。如美國在多頭監管之上引入了監管協調機構，英國采取了機構監管和行爲監管的 " 雙峰 " 模式，歐盟則加強了宏觀審慎監管。
日前，人民銀行行長易綱回應稱，改革總方向是使得我國金融體系更加完善，管理效率進一步提高，金融體系更安全，并更強調高水平的對外開放。
國泰君安認爲，本輪國内金融改革方向主要是權責集中、統一，以及協調監管，提升風險防範能力。此次改革從根本上理順了機構監管和功能監管、宏觀審慎和微觀審慎、審慎監管和行爲監管之間的關系。
全國人大代表、清華大學五道口金融學院副院長田軒在接受時代周報記者采訪時表示，這次金融監管體系的改革，強化突出了有效防範化解重大經濟金融風險這一目标。總的來看，是加強黨對金融工作的集中統一領導的體現，也是建設統一開放、競争有序市場體系、加快建設全國統一大市場的内在要求。
" 通過加強金融一體化的協調，防止監管部門條塊分割導緻的監管真空，杜絕監管套利，從而助力金融穩步推進供給側結構性改革，使金融更高質量地服務實體經濟發展。" 田軒說。
從銀保監會，到金融監管總局
成立 5 年的銀保監會将成爲曆史，一個新的金融監管總局即将誕生。
根據國務院機構改革方案，組建金融監管總局，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行爲，作爲國務院直屬機構。不再保留銀保監會。
銀保監會主席郭樹清曾撰文指出，當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，國内外經濟金融環境發生深刻變化，不穩定不确定不安全因素明顯增多，金融風險誘因和形态更加複雜。我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存時期，各種 " 黑天鵝 "" 灰犀牛 " 事件随時可能發生。
今年初，郭樹清接受媒體采訪時表示，今年将加強和完善現代金融監管，包括建立健全金融穩定發展協調機制，理順金融監管和風險處置的關系，完善 " 風險爲本 " 的審慎監管框架等。
相比銀保監會，金融監管總局的監管職責範圍有所變化。改革方案顯示，把中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責劃入金融監管總局。
目前金融控股公司由人民銀行批準設立，從成立機構來看，金融控股公司分爲兩類，一類是銀行保險機構成立的金控公司，受銀保監會監管；一類是非金融法人成立的金控公司，而後者受人民銀行監管。因此存在監管主體不一緻的情況，本次改革中，由金融監管總局來實現對金控公司的統一監管。
招商證券認爲，金融監管架構改革在不斷借鑒國外監管經驗基礎上，進一步落實、強化監管職能，爲金融控股公司後續長期穩定健康發展奠定基礎。
田軒表示，金融監管總局成立後，統一負責除證券業之外的金融業監管，将彌補原銀保監會、證監會屬于國務院直屬事業單位、執法能力不足且職能交叉導緻的監管短闆。這樣的安排，能夠有效避免以往多級别、多部門之間多重監管、監管真空甚至是監管套利的問題，對加強金融工作的統籌協調和統一監管具有重要的意義。
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同時，爲加強金融消費者合法權益保護，統一規範金融産品和服務行爲，将中國人民銀行有關金融消費者保護職責，證監會的投資者保護職責劃入金融監管總局。
現階段，" 一行兩會 " 均設立了專門的金融消費者權益保護部門，分業監管仍是主要方式。全國人大代表 、中國人民銀行武漢分行行長林建華指出，随着金融市場創新發展，各領域間金融産品和服務界限日益模糊，僅靠分業監管會面臨監管重疊與監管真空并存、監管标準不夠統一、監管手段不夠豐富、監管合力有待提升等現實困難。
本次改革，金融監管總局承擔中國人民銀行金融消費者保護和證監會投資者保護職能，完成機構監管和行爲監管的統一。
田軒認爲，此次将投資者保護職責劃入金融監管總局，正是将投資者保護理念深度嵌入市場交易、機構監管、稽查執法等金融交易各個環節的制度安排，能夠通過更統一的頂層力量，進行全市場、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網。
" 一行一局一會 " 新格局
經過改革，中國金融監管體系将由 " 一行兩會 "，變爲 " 一行一局一會 " 的新格局。
自 2017 年以來，中國金融監管機制從 " 分業監管 " 向 " 綜合監管 " 的趨勢發展。2017 年以來，金融混業經營和分業監管的矛盾不斷深化，同年 11 月，國務院金融穩定發展委員會（下稱 " 金融委 "）成立，作爲國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。
2018 年，《國務院機構改革方案》決定，爲了深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，銀監會和保監會合并成立銀保監會。由此，" 一行兩會 " 的監管格局正式确立。
5 年後，我國金融監管體系又将迎來新一輪大調整。
田軒向時代周報記者分析，随着現代科技與金融行業的融合度越來越高，金融業态、風險形态、傳導路徑和安全邊界都已經發生了重大變化。同時，随着風高浪急的國際形勢不确定性增大，金融風險形勢也呈現出複雜嚴峻、新老問題交織疊加的特征。對此，需要調整、形成和完善更适應當下發展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發展動力的同時，持續強化金融風險防控能力。
" 對标現在的中國式現代化高質量發展的目标要求，金融領域存在一系列供給與發展需求錯配的問題。主要表現爲監管滞後，缺乏前瞻性；面對問題，缺乏有效引導，沒有給市場博弈留下足夠的空間；政策執行彈性大、規則不明晰。" 田軒指出。
在他看來，如今，" 一行一局一會 " 格局的确立，是中央根據金融行業發展新變化，圍繞進一步理順宏觀審慎管理和微觀審慎監管、機構監管和功能監管、審慎監管和行爲監管的關系，進行的又一次大力探索。
業内認爲，本輪金融監管體系調整，完善了中國特色的 " 雙峰 " 監管架構。中信證券認爲，此次金融監管機構調整，在借鑒海外金融監管經驗基礎上，亦充分考慮了中國特色與中國國情。
" 雙峰 " 監管模式起源于英國，是指按照監管職能設立兩個監管機構，将審慎監管和行爲監管分開。審慎監管負責維護金融體系和機構安全和穩健運行，行爲監管負責公平交易，以保護金融消費者合法利益。
郭樹清曾表示，要着力建設現代中央銀行制度，要進一步明确中央銀行的基本職責和政策目标。
本次改革，中國人民銀行将聚焦于 " 雙支柱 " 管理，專注于貨币政策與宏觀審慎監管；調整中國人民銀行大區分行體制，按照行政區設立分支機構；不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。
在田軒看來，按照改革方案，中國人民銀行作爲中央銀行的功能将得到進一步強化，通過剝離現代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助于加快構建現代中央銀行制度。而按行政區劃設立分支機構，有助于打破過去政策傳導效率存在的體制機制性梗阻，使貨币政策實效性得到提升，有利于增強貨币政策在宏觀調控執行中的精準性和針對性。
在這輪改革中，證監會由國務院直屬事業單位調整爲國務院直屬機構，強化資本市場監管職責，劃入國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責。
田軒對時代周報記者說，全面注冊制改革背景下，我國資本市場監管回歸以信息披露爲核心的監管理念，這就客觀上需要監管部門強化法制化監管的水平。成爲國務院直屬機構，有助于證監會更好地統籌金融監管工作，推動證券監管更快速地提質增效。
" 将公司（企業）債券發行審核工作統一至證監會管理，這意味着，未來企業債和公司債将在規則層面進一步趨同，有望告别以往企業債和公司債市場多頭監管的局面，杜絕利用審核标準不統一進行監管套利的行爲，爲債券市場健康穩定發展提供保障。" 田軒說。
植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平對時代周報記者表示，此次金融監管部門的多項改革切中要害，将對中國金融市場産生一系列重要積極影響，進一步增強金融監管工作科學性、合理性和有序性。改革将強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，有效調整中央和地方政府金融監管職責，規範金融市場運行秩序，更好地支持金融創新，控制金融風險。同時，進一步增強金融服務實體經濟的功能，增強對投資者保護。
重塑地方金融監管體制
本次改革也将重塑我國地方金融監管體制。
經過多年演進，我國的金融監管體制日益完善，中央和地方金融監管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協調機制也經曆了從無到有的探索建立過程，但現有的金融監管協調的力度和有效性還有待加強。
2017 年 7 月第五次全國金融工作會議，确立了以中央爲主、地方爲輔的雙層金融監管模式。2018 年開始，全國各省級金融工作辦、金融工作局、金融服務局等機構陸續加挂 " 金融監督管理局 " 的牌子，對 "7+4" 類地方金融機構負有監督管理和風險處置職責，加強對地方金融組織的監管。
" 過往體制下，由于中央難以對遊離于銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發展理念牽引下，部分區域地方政府幹預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，導緻區域性風險隐患突出。" 田軒說。
一位具有多年地方金融監管經驗的人士對時代周報記者表示，地方金融監管是我國金融監管體系的重要組成部分，也是中央金融監管體系的有益補充。但目前地方金融監管仍存在一些問題，如在日常監管和風險處置中，因缺乏國家層面統一的地方金融監管立法，各方對地方金融監管職責分工的理解不盡一緻，部分機構和活動遊離于金融監管之外，地方金融監督管理部門也面臨監管依據不夠充分、執法手段不足等問題。
2022 年 4 月發布的《2022 · CF40 中國金融改革報告》分報告《提高金融監管效能》也指出，目前地方金融監管一方面承擔着金融發展、動員金融機構支持當地經濟發展的任務，另一方面還承擔着維護金融穩定的任務。監管和穩定時常會讓位于行業發展。結果是類金融機構牌照發了很多，監管又跟不上，最後導緻出現金融風險。
在深化地方金融監管體制改革方面，國務院機構改革方案提出，建立以中央金融管理部門地方派出機構爲主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加挂金融工作局、金融辦公室等牌子。
對此，易綱表示，地方金融監管的改革方案中，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，有利于加強監管，提高效率，保護消費者權益。
中泰證券認爲，本次縱向監管改革，在條線上體現了中央層面對金融監管工作從上到下的統一，基本實現 2017 年金融工作會議中金融監管改革方面要求：進一步防控金融風險、深化金融改革，具體落實到所有金融活動必須持牌，所有持牌業務必須納入監管，劃清監管機構歸屬權。至今已構建起自上而下的垂直監管體系，實現全覆蓋、一緻性監管，将有效提升監管效率與監管政策有效性。
田軒表示，本次改革方案，已經在頂層設計上對加強中央和地方金融監管協調機制建設進行了總體布局和規劃。接下來，還應該在具體運營細節上進行優化：如進一步厘清中央與地方金融監管事權邊界；完善金融監管權配置的法治供給，壓實風險處置責任；以新興業務監管作爲抓手，增強中央和地方對金融監管的合力；堅持促發展和防風險并重，堅持市場化法治化原則，更好發揮政府作用，正确把握金融發展和金融監管的關系。
