經濟觀察報 記者 王雅潔 2024 年初，國務院發布《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》（下稱《意見》），對涉及近 6000 億元的重要國家賬本管理方式實施改革，要求在收入端擴大國有資本經營預算實施範圍。
中國财政科學研究院研究員文宗瑜曾參與上述《意見》起草及征求意見的讨論，對于國有資本經營預算，他有着多年跟蹤與研究，文宗瑜認爲，《意見》出台的背景是近 6000 億元的國有經營預算規模與政府預算收入、一般公共預算以及社保基金預算收入不成比例，需要通過條例修改，提高國有資本經營預算收入規模，也要提高國有資本經營預算支出效率。
《意見》出台，分别對國有資本經營預算收入和支出兩方面提出新要求，除了擴大收繳範圍，也提出支出納入預算管理，文宗瑜認爲，支出改革最大的亮點在于 " 全面提升預算績效 "。
文宗瑜認爲國有經濟國有資本布局調整應該 " 有進有退 "，國有資本布局不僅要向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，同時也應該從一些競争性領域退出。但《意見》隻有 " 進 "，沒有明确涉及 " 退 "。
從改革思路上，文宗瑜表示中長期應該繼續推動國有資本經營預算改革，且要推動國有資本經營預算轉變爲國有資本價值預算。概念上，國有資本價值預算覆蓋國有資本經營預算，經營預算關注增量，價值預算同時關注存量與增量。" 通過國有資本價值預算，将來能把現在不到 6000 億的預算規模，做到 2 萬億、3 萬億甚至更多。"
不過，當文宗瑜在 2021 年提出上述觀點時，引起了一定的争議，并未被全部采納入《意見》當中。原因在于，涉及國有資産出售的問題 " 很敏感 "。
經濟觀察報：能否複盤一下當初參與《國務院關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》制定的過程？
文宗瑜：這項工作始于 2021 年，拟對整個國有資本經營預算制度辦法進行修改完善，也是整個 " 十四五 " 期間财政預算工作裏的工作内容之一。當時大家讨論較多的内容，是如何明顯擴大國有資本經營預算規模。
從 2007 年開始，" 中央 + 地方 " 國有資本經營預算收入金額，從 1500 億元增長到 2023 年接近 6000 億元，國有資本經營預算規模依舊存在 " 三個不成比 "：第一和政府預算收入規模不成比；第二，和一般公共預算收入規模不成比，從數據上看，一般公共預算收入規模在 2020 年已接近 20 萬億元；第三，和近 10 萬億元的社保基金預算收入規模也不成比。
在政府預算裏面，國有資本經營預算規模最小。在這種情況之下，需要通過條例修改，提高國有資本經營預算收入規模，也要提高國有資本經營預算支出效率，這就是該《意見》的出台背景。
經濟觀察報：制定過程中，有過哪些争議和讨論？
文宗瑜：有一點争議較大：國有資本經營預算實施範圍 " 全面覆蓋 " 是指隻在母公司層面全覆蓋，還是子分公司層面也覆蓋？
此前，參股公司和母公司合并報表後，隻把母公司作爲征收對象。讨論結果是，要把一部分資産公司、國有控參股公司直接作爲國有資本經營預算對象。
當然，國有控參股公司有相當多的國企母體，是不是所有股東都要作爲國有控股征收對象，是單獨征繳還是合并報表征收母體……這些細節問題都還需要明确。
注：《意見》規定國有資本收益包括國有獨資企業和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業國有股股息紅利、國有産權轉讓收入、企業清算收入等。
另一個問題是國有資本經營預算收入上繳比例問題。十八屆三中全會曾要求到 2020 年，國有資本經營預算收入 30% 劃轉到一般公共預算。如今，要不要繼續擴大比例，比如要不要擴大到 40%、50%。我當時建議該比例要提高，但此次《意見》對于是否提高劃入一般公共預算的比例，并沒有進行明确的定量規定。
但我預判，未來肯定會突破 30%，現在的國有資本經營預算支出更強調民生性和社會性。同時，一項制度、一個政策的要求越具體，操作反而越難。在目前财政面臨挑戰的背景下，此次未設定劃轉比例，操作起來會更有空間，有些地方能劃轉到 40%，甚至 50% 的比例。
經濟觀察報：此次出台的《意見》有什麽亮點？
文宗瑜：其中一個亮點是國有獨資企業、國有獨資公司強制分紅，履行出資人職責的機構要提出國有控股參股公司的分紅方案、利潤分配方案。
經濟觀察報：提高國有資本收益上繳公共财政比例，用于保障和改善民生時，國有企業會不會承擔 " 雙重分紅 " 義務，會加重國企負擔嗎？
文宗瑜：從國有資本經營預算收入裏向一般公共預算劃轉時，不會重複征收。但也涉及一個問題，原來分紅在母公司合并報表，當一些控參股方單獨成爲征收對象後，可能對整個母公司利潤總額形成影響，上繳數額也會有一定影響。
經濟觀察報：透過《意見》看，現階段的國有資本經營預算改革還缺什麽？
文宗瑜：問題的關鍵，在于國有資本經營預算沒有實現國有資本價值預算。國有資本價值預算除了征收紅利，還包括國有股減持、國有資産出售等，通過國有資本價值預算，将來能把現在不到 6000 億的預算規模，做到 2 萬億、3 萬億甚至更多。
新一輪國有資産管理體制改革已經在推進國有資本運營專業化發展，爲國有資本價值預算創造了條件。
目前政府預算體系中的國有資本經營預算，主要是國有企業按年度實現利潤的百分比上繳紅利，預算的隻是增量；但國有資本價值預算要覆蓋國有資本經營預算，預算的是 " 存量 + 增量 "。
國有資本價值預算包括中長期預算與年度預算，國有資本價值中長期預算側重于國有資本價值波動及國有股權變現規劃，國有資本價值年度預算側重于當年度的國有資本運營收益與國有股權變現收益。
國有資本價值預算要考慮與編制政府資産負債表或國家資産負債表相銜接，國有資本價值納入政府資産負債表或國家資産負債表的編制中，國有資本運營收益也要計入政府資産負債表或國家資産負債表。
未來，還可以依托國有資本價值預算建立經常性權益儲備。國有資本運營收益是經常性權益儲備的主要來源，國有股權變現收益是經常性權益儲備的補充來源，經常性權益儲備在國有資本價值預算中設爲跨年度科目。經常性權益儲備主要是定位于政府或國家的 " 大的支出缺口 " 彌補，還可用于政府債務或國家債務的償還。" 大的支出缺口 "，是指政府預算的兩大支出缺口，包括一般公共預算支出缺口與社保基金預算支出缺口。
經常性權益儲備除了用于彌補政府或國家的支出缺口，還可用于政府或國家的債務償還。依托國有資本價值預算建立經常性的權益儲備，可以解決政府資産負債表或國家資産負債表的平衡問題。
經濟觀察報：國有資産價值預算這個觀點，當時 2021 年制定文件的時候提過？
文宗瑜：也提過，但大家都不太贊成。
經濟觀察報：爲什麽不太贊成？
文宗瑜：兩個問題，第一，國有資産中隻要涉及國有股權出讓、國有資産出售，就會很敏感。第二，操作路徑還不成型，尤其在經濟下行壓力加大的情況下，國有股賣給誰？
經濟觀察報：《意見》對國有資本經營預算支出的要求上，有哪些創新之處？
文宗瑜：近十多年内，國有資本經營預算支出絕大部分被用于國有企業資本注資，包括債權投入，也就是說，60% 以上又回到了國有企業。此次《意見》除了支持國有企業發展資本金注入，更強調全民共享，調入一般公共預算來改善民生。
其次，支出也要側重同步優化國有經濟布局，推動結構調整。我覺得最重要的一點在于，《意見》強調了支出納入績效管理，推動預算和績效融合，這是一個新提法和新要求，之前國有資本金預算支出沒有做過績效管理，但 " 十三五 " 期間，财政績效管理已經在實施了。
經濟觀察報：《意見》某種程度上是否也能對國有資本的布局和優化發揮作用？
文宗瑜：肯定能優化和促進，但不會起到根本性作用，是作用大和小的問題。國有資本經營和布局，最主要通過國有資本經營預算支出再投資新領域來實現。
國有資本布局調整應該 " 有進有退 "，但《意見》隻有 " 進 "，沒有 " 退 "，《意見》提出，" 向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興産業集中，促進經濟高質量發展。
現在最大的問題，國有資本布局結構調整沒有以 " 有進有退 " 爲目标，有的競争性領域應該退出，這次《意見》中沒有明确涉及。
經濟觀察報：如何評價《意見》中關于預算審核監督的新要求？
文宗瑜：和以前相比，《意見》對監督的确提出新要求，比如強調人大監督和審計監督。雖然文件裏沒有寫那麽具體，但我個人理解，未來應把人大監督和國有資本經營預算監督結合起來，包括每年向人大常委會提交國有資産管理報告等。還有一點很重要，除了年度審核，再過五年，也要複盤做審核。
經濟觀察報：預算管理流程還有哪些可調整的空間？
文宗瑜：預算流程應該像一般公共預算那樣引入預算績效評估，讓人大在裏面充分發揮作用。現在在一般公共預算中，人大發揮的作用越來越大，預算支出安排也要反複和人大常委會财經委溝通，将來國有資本經營預算也要像這樣發揮人大監督作用。
經濟觀察報：從覆蓋範圍上看，是否應将國有金融企業納入這一管理體系中？
文宗瑜：金融企業絕大多數已上市，上市後國有控參股，強制分紅上繳時，算國有控股類。
不過，國有控參股的金融企業涉及一個問題，中央本級金融企業雖然還有盈利，但地方中小金融機構，包括一些上市金融機構處于虧損中，這種情況下，分紅是個問題。
現在處于轉型期，金融風險很大。我認爲，強制金融企業繼續分紅，對國有資本經營預算收入規模大幅度提高作用不大。
