原本 2045 年才到期的特許經營協議，竟被地方水務局提前 22 年終止？
近日，桑德國際有限公司旗下公司北京京禹順環保有限公司收到了北京市順義區水務局發出的《終止特許經營協議、收回特許經營權決定書》（以下簡稱《決定書》）。
京禹順公司供圖
根據《決定書》内容，京禹順公司在履行《特許經營協議》過程中存在諸多問題，包括截至水務局實施臨時接管前，污水處理規模未達到約定的 18 萬立方米 / 日；未進入商業運營日；未提交履約保函等。且經地方水務局責令限期改正，公司拒不改正。因此，順義區水務局依法決定提前終止《特許經營協議》，收回京禹順公司特許經營權。
對于這份《決定書》，公司方面不予認同，并将順義區水務局一紙訴狀告上法庭。京禹順代理律師對《每日經濟新聞》記者表示，《決定書》列舉的三項協議終止事由均不構成終止特許經營協議、收回特許經營權的合法正當事由，依法應予撤銷。
事實真相到底如何？《每日經濟新聞》記者就此采訪了當事雙方，試圖還原事件原委及争議焦點。
事件緣起：特許經營權被提前 22 年收回
記者查看京禹順公司提供的行政起訴書了解到，2005 年 12 月 31 日，北京市順義區人民政府與京禹順公司簽訂協議，授予公司對順義區污水處理廠的特許經營權，特許經營期爲 25 年，自商業運行之日起計。
2015 年 9 月 30 日，順義區人民政府根據《北京市人民政府關于印發北京市加快污水處理和再生水利用設施三年行動方案的通知》，授權順義區水務局與原告簽署《順義區污水處理廠升級改造及擴建特許經營項目特許經營協議》（以下簡稱 " 特許經營協議 "）。協議約定，将污水處理廠規模從 8 萬立方米 / 日提升擴建至 18 萬立方米 / 日。特許經營期爲自生效日起 30 年，至 2045 年 9 月 30 日止。
桑德集團資深副總裁羅立洋接受《每日經濟新聞》記者電話采訪時表示，2014 年北京市政集團有限責任公司将北京京禹順環保有限公司進行挂牌轉讓，北京桑德環境工程有限公司中标獲得京禹順公司全部股權，接管運營順義區污水處理廠，同年開始實施污水處理廠的升級改造及擴建工程。
羅立洋進一步向記者表示，順義區污水處理廠升級改造及擴建工程項目在原址建設，總投資超過 6.8 億元。但在 2021 年，順義區水務局就以公司違約爲由将污水處理廠臨時接管了，這一接管就是 2 年多。
近日，京禹順公司收到了水務部門發出的《終止特許經營協議、收回特許經營權決定書》，順義區水務局依法決定提前終止《特許經營協議》，收回公司特許經營權。
《每日經濟新聞》記者電話聯系了順義區水務局，該局法制科工作人員向記者表示：" 目前案件已進入訴訟階段，我們也在等判決結果。"
對于接管情況，該工作人員說：" 我們都是發公告的，您可以在官方平台上查詢到，我們的理由和公告是一緻的。"
争議一：污水處理規模是否達标？
根據順義區水務局發出的《決定書》，《特許經營協議》履行過程中，京禹順公司存在以下問題，包括：截至水務局實施臨時接管前，污水處理規模未達到《特許經營協議》約定的 18 萬立方米 / 日，給周邊環境和居民生活造成嚴重不利影響；截至該局實施臨時接管前，未進入商業運營日；至今未提交履約保函等。針對上述情形，經該機關責令限期改正，公司拒不改正。
根據《北京市城市基礎設施特許經營條例》第四十條第（一）項規定，針對公司嚴重違反《特許經營協議》約定，且拒不改正行爲，水務局依法決定提前終止《特許經營協議》，收取公司的特許經營權。
針對污水處理規模的問題，京禹順代理律師向《每日經濟新聞》記者表示，事實并不成立。
首先，早在 2021 年 6 月，京禹順公司就委托國内權威評估機構中國環境科學研究院對污水廠的處理能力進行專業論證，結論爲其處理能力可滿足（18 萬立方米 / 日）要求，并且該結論已報送順義區水務局。
《每日經濟新聞》記者從公司方提供的由中國環境科學研究院出具的評價報告看到，結論部分指出，" 通過對順義區污水處理廠曆史和現狀運行狀況進行分析評估，在該污水處理廠正常進行維護管理、保證 MBR 膜系統運行穩定，進水水質在設計負荷範圍内且水量水質不存在超範圍大幅波動的前提下，出水主要污染物 COD、氨氮、總氮和總磷指标均可穩定達到《城鎮污水處理廠水污染物排放标準》（DB11890-2012）中表 1 的 B 标準，污水處理能力可滿足設計水量（18 萬噸 / 天）要求，保證正常穩定産水。"
其次，協議第 11 條将項目的日實際處理基本水量梯次約定爲 10.8 萬立方米 / 日，12.6 萬立方米 / 日及 15.3 萬立方米 / 日。說明特許經營協議并不要求每日都要達到 18 萬立方米 / 日的指标要求。
根據京禹順公司提供的聽證會辯論部分文字材料，圍繞污水處理規模，順義區水務局稱，第一，關于 18 萬噸處理能力的評估，京禹順提出的第三方認證報告時間是 2021 年 6 月，我方提出的主張是在 2021 年 3 月 17 日之前，超時了，因此不予認可。
第二，對于提出的處理規模與基本水量問題，基本水量不等同于污水處理廠的處理規模，對于在協議中的第 11 條中約定的運營期的基本水量，運營期的概念是指進入商業運營日後才可計算，但實際上一直沒有進入正式商業運營。
第三，從水務局專業認證以及日常往來報告文件中，也可找到京禹順公司日處理能力不足 18 萬噸的證據。
争議二：未進入商業營運等事實是否成立？
除了污水處理規模不達标有争議外，根據《決定書》，另兩項解除事由分别是截至臨時接管前項目未進入商業營運日，以及未提交履約保函。
針對項目未進入商業營運日，京禹順公司提供的《陳述與申辯意見》指出，該事由與項目實施實際情況之間存在偏差。
一是，項目已完成環保驗收。2017 年 10 月，案涉污水處理廠升級改造及擴建工程項目已經完成環保驗收，并取得環保局環保驗收批複。
記者在順義區環境部門出具的項目環保驗收批複中看到，該項目 " 擴建後處理規模由現有的實際處理能力 9.6 萬立方米 / 天增加至 18 萬立方米 / 天。"" 同意北京市順義區污水處理廠升級改造及擴建工程項目建設項目通過環保驗收。"
對此，水務局在聽證會辯論部分認爲，環保驗收僅是對環保設施的驗收，和處理規模無關。
二是，試運營已完成。2017 年 3 月 3 日，水務局出具階段性處理規模确認函，同意污水廠進入商業試運營。結合協議第 7 條商業試運營日期爲 90 天且不超過一年的約定，污水處理廠的試運營已完成。
三是，從特許經營協議履行情況來看，無論是水費的支付情況、還是出水指标的執行情況，均滿足正式商業運營的實體條件。因爲付費标準是按照 2.59 元每立方米執行的、且一直持續至臨時接管前，出水水質也滿足協議第 10 條約定的指标要求。
因此，雖然雙方未辦理商業運營的申請及确認手續，在程序上存在瑕疵，但事實上已達到商業運營的實體條件且按照實體條件運營了多年。
至于爲什麽沒有辦理商業運營及确認手續，京禹順代理律師向《每日經濟新聞》記者表示，當時政府部門處理污水的訴求很急切，沒有确認雙方都有過錯。如果不确認就不應該要求處理污水。" 政府部門一方面不承認商業運營，另一方面又要求污水處理正常化，這是不是很矛盾？"
針對履約保函問題，起訴書顯示，協議簽約之初，爲保證污水處理廠提标改造順利實施，雙方均未關注履約保函問題，公司未提交，水務局也未督促。同時，在政府方項目先行的安排中，沒有專門針對履約保函事項向原告提出過相關要求。
2020 年 3 月 17 日項目接管前後的雙方溝通過程中，原告要求保函問題與環保稅問題一并處理，但溝通未果，兩個問題均一直處于擱置狀态。
按照協議約定，履約保函分爲建設期保函、運營期保函、移交期保函。鑒于雙方在協議實際履行過程中創設了階段性驗收、階段性運營的全新舉措，導緻項目建設期和運營期出現交叉存在的情況，而交叉期提交保函的時間、類型及金額在特許經營協議中沒有合同依據。
簡言之，在建設期和運營期交叉情況下，到底按建設期提交履約保函還是按照運營期提交履約保函沒有合同依據，履行中雙方也沒有随機達成一緻的處理意見。
但順義區水務局在聽證會辯論意見中則強調：" 有過通知要求京禹順公司提交保函 "。
争議三：解除事由是否符合協議規定？
地方水務局列舉的三項事由是否符合協議規定？
京禹順代理律師向《每日經濟新聞》記者表示，從目前來看，水務局提出的強制接管和解除合同的理由都是不能成立的。" 我們認爲水務局存在濫用臨時接管權亂作爲的嫌疑。"
記者在申辯意見材料中注意到，在解除依據方面，公司方表示，協議第 16 條載明，由政府方發起提前終止（解除）的約定事由共計 10 項。經逐一檢索比對，10 項解除事由中并不包括處理規模問題。
而商業運營方面，10 項解除事由中同樣也不包括商業運營問題。
第三項事由是未提交履約保函。京禹順代理律師向《每日經濟新聞》記者表示，保函在特許經營協議中不屬于主合同義務而是從合同義務，以從合同義務沒有履行去解除一個主合同，在法理上是講不通的。
京禹順公司在申辯意見中指出，雖然協議第 16.1 條款（c）項約定乙方不按 7.6 條款提交履約保函構成甲方的終止事由，但是，結合 7.6 條關于建設期、運營期、移交期履約保函類型、金額及期限的内容理解，建設期保函的對應時間爲兩年、金額爲 3000 萬元，運營期保函的對應時間爲第三年至移交前，金額爲 1200 萬元。
據此，項目協議關于保函所約定的時間條件、金額條件、階段條件，均與協議的實際履行出現不一緻的情況，應屬于協議沒有明确約定的新情況。
其二，履約保函的本質是爲公司履行主合同義務即污水處理義務提供擔保，在法律上屬于從合同義務。即使公司未提供履約保函，也不必然影響政府方合同目的的實現。事實上，從 2016 年試運行以來的協議履行情況也足以證明，政府方污水處理的合同目的沒有受到任何影響。
順義區水務局在抗辯意見中指出，該方有過通知要求提交保函。提前終止特許經營協議，取消特許經營權事項，事實清楚，證據充分，程序合法，依法依願。
新聞延伸：多地污水處理廠曾被提前收回特許經營
據《每日經濟新聞》記者不完全統計，僅 2023 年 3~4 月份，行業内就先後發生了江蘇泗陽、廣西賀州、山東成武、北京順義、山東台兒莊等多起提前收回污水處理廠特許經營權的事件。
例如 4 月 23 日，山東省成武縣人民政府發布公告，就拟解除與山東省成武盈源實業有限公司的特許經營權協議、取消特許經營權并臨時接管等事項舉行聽證會。
3 月 3 日，江蘇省泗陽縣人民政府網站發布公告，将舉行聽證會，拟解除與北京桑德環境工程有限公司、桑德泗陽水務有限公司的特許經營權協議，取消特許經營權。
公衆環境研究中心主任馬軍接受《每日經濟新聞》記者電話采訪時表示，在環保領域，特許經營的形式比較特别，具有天然的壟斷性，不像其他産業可以依靠市場去配置資源，通過市場競争優勝劣汰。" 這種天然的壟斷性，造成最後整體的合同解除變得相對麻煩，這種問題不僅在國内存在，在國際上也有許多案例。"
馬軍進一步表示，過去幾十年，中國城鎮化速度非常快，污水處理相對滞後，大量污水被直排，從而産生嚴重的水污染問題。" 地方政府很難依靠财政資金大包大攬，因此通過特許經營的方式，讓更加專業的市場化企業參與治污，在黑臭水體治理方面發揮出重要作用。"
至于多地爲何會出現提前終止特許經營的事件，馬軍認爲，具體問題要具體分析。" 特許經營協議通常年限很長，期間發生的變化因素很多。因此，地方政府和企業在簽訂協議時一定要考慮充分，在産生矛盾或者糾紛時，要依法依規按照條例來執行，避免出現協議漏洞。"
馬軍說，特許經營所具有的天然壟斷性，如果由政府或者政府主導的企業去做可能更加适合。由市場化機構去做，兩者之間有可能産生張力。
此外，《每日經濟新聞》記者梳理近幾起提前收回特許經營權事件發現，政府方最常提到的一個理由就是 " 出水不達标 "。
例如上述成武縣案例中，公告就明确提出 " 山東省成武盈源實業有限公司不能完成省、市相關任務要求，出水水質達不到上級要求 "；泗陽縣住房和城鄉建設局也在公告中表明 " 項目污水處理能力嚴重不足，設施設備老化落後、出水質量持續超标 "。
每日經濟新聞
