經濟觀察報 記者 杜濤 10 月 24 日，經濟觀察報獲悉，北方某省開始下發《推進政府和社會資本合作（PPP）存量項目規範管理的通知的征求意見稿》（下稱 " 通知 "）。
通知提出，各級政府有本級 PPP 存量項目管理主體責任。對于已進入運營期的 PPP 存量項目，實施機構應科學評估運營内容、科學測算政府付費金額，必要時可與社會資本進行友好協商，對項目合作期限、利潤率、折現率等參數進行調整後重新簽訂 PPP 合同。
通知提出，對在建項目，鼓勵金融機構積極響應地方訴求，繼續提供融資支持，保障項目順利實施；對已運營項目，引導社會資本與金融機構積極銜接，綜合運用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本；對符合地方政府專項債券申報要求的 PPP 存量項目，可積極申報專項債券籌集建設資金。
自 2023 年政策轉軌後，PPP 新的機制逐漸形成。但各地仍在探索如何處理存量 PPP 項目。大部分存量 PPP 項目簽訂于地方政府财力充沛時。但現在，由于财力下降，地方政府修改合同部分條款的意願普遍較強。此外，新的 PPP 模式對項目的收益和類型也有着更爲嚴格的要求，行業仍在适應中。
2024 年，多地政府開始摸底存量 PPP 項目，但尚未出台更進一步的措施。在這種情況下，上述北方某省這份正在征集意見的通知具有較強的借鑒意義，因而也引起了行業的普遍關注。
北京市惠誠律師事務所高級合夥人薛起堂對經濟觀察報表示，從 2023 年開始，存量 PPP 項目處于一個 " 無監管狀态 "，地方政府無法按照合同調控執行，導緻社會資本也無法正常履約，因而出現很多存量 PPP 項目的糾紛。通知的出台有利于這些問題的解決，且直奔當前存量 PPP 項目面臨的問題，表達出了要解決存量項目難題的誠意。
但他認爲，應該由更高層面出台一份存量 PPP 項目通知，爲各地提供指導性方向。
多地摸底存量 PPP 項目規範
2023 年 11 月 3 日，國家發展改革委、财政部印發《關于規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《指導意見》），明确規定 2023 年 2 月之前未完成招标采購程序的 PPP 項目以及在此之後新啓動的 PPP 項目，都應遵循新機制執行。《指導意見》出台後，财政部連續發文宣布全面廢止之前出台的 PPP 相關政策文件，國家發展改革委則陸續出台了特許經營領域的新政策。
舊的政策廢止了，新的政策尚未有明确規定，那些在 2023 年 2 月之前已完成招标采購程序的 PPP 項目成了 " 存量 PPP 項目 "。如何妥善處理存量 PPP 項目，已經成爲地方政府、社會資本、專家和學者共同關心的問題。
公開信息顯示，2024 年，多地财政部門開始調研地方存量 PPP 項目問題。
孝感市财政局官網發布的一則信息顯示，4 月 28 日，湖北省财政廳金融處調研組一行到孝感市開展 PPP 存量項目實地調研座談。調研組聽取了市縣兩級财政部門對《關于加強湖北省 PPP 存量項目規範管理的指導意見》（征求意見稿）、《湖北省 PPP 存量項目信息清單通知》（征求意見稿）的意見建議，并對有關工作提出了指導性的意見建議。
7 月 3 日，烏魯木齊召開專題會議，研究 PPP 存量項目規範優化和資産盤活工作。會議指出，規範優化 PPP 存量項目、盤活利用存量資産是防範化解債務風險、提升财政可持續能力、促進國有資産保值增值的有力抓手，是推動經濟社會高質量發展的務實舉措。
10 月 23 日，陝西省榆林市榆陽區 " 榆陽宣傳 " 提到，爲深入貫徹落實中、省、市各級财政部門關于 PPP 存量項目分類處理工作的相關要求，近日省财政廳 PPP 項目中心調研組來榆陽區就有關工作進行實地調研。
上述通知提出，各級政府要切實扛起本級 PPP 存量項目管理主體責任。各級政府要依法規範 PPP 存量項目建設，嚴防項目停擺爛尾，形成 " 半拉子 " 工程。切實采取措施防止産生合同糾紛，不得拖欠社會資本賬款，防止逃廢債，保障各方合法權益，穩定社會資本方預期。嚴肅财經紀律，加大财會監督力度，有效防範和控制财政風險。
通知要求，财政部門、行業主管部門負責指導監督實施機構規範開展 PPP 存量項目績效管理工作。項目實施機構應将績效評價結果作爲 " 按效付費 " 的重要依據，按照 PPP 合同約定，及時測算付費金額并向财政部門提出申請。
關于在建項目融資方面，通知鼓勵金融機構積極響應地方訴求，繼續提供融資支持，保障項目順利實施；對已運營項目，引導社會資本與金融機構積極銜接，綜合運用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本；對符合地方政府專項債券申報要求的 PPP 存量項目，可積極申報專項債券籌集建設資金。
薛起堂認爲，由于政策出現了較大轉變，導緻存量 PPP 項目融資出現困難。有些項目一期完成融資後，二期就沒辦法從金融機構融到錢了，這也導緻了一批爛尾項目出現，需要政策及時規範。
通知提出，針對 PPP 存量項目實施過程中，因規劃調整、融資不到位、項目整體改用其他模式等情形提出解決辦法。無法繼續采用 PPP 模式實施的，應及時形成退出後續問題的處理方案，報本級政府批準後簽訂解約協議。市縣财政部門和省直有關單位應在政府同意後 10 個工作日内，将政府出具的書面意見（需說明原 PPP 合同已解除）報省财政廳備案。項目退出後原則上不能再繼續采用 PPP 模式實施。
" 協商 " 機制
PPP 模式高峰期，正值地方政府财力較爲充沛的時期。在目前财力緊張的情況下，原有一些項目執行面臨困難，地方政府重新協商意願較強。因此，協商機制也是存量 PPP 處理的關鍵所在。缺乏有效的協商機制，地方政府與企業的糾紛就容易走到訴訟程序。
上述通知中提出，對已運營項目，一是要與社會資本進行再談判，特别是對受當時市場和金融環境影響、融資成本和社會資本收益過高的項目，要采取多種措施，核減政府不合理、不合規支出責任；二是引導社會資本積極與金融機構對接，降低融資成本；三是積極探索市場化運作模式，對有經營性收益的項目，提高經營性收益，擴大收入來源。
通知還提出，對于已進入運營期的 PPP 存量項目，實施機構應科學評估運營内容、科學測算政府付費金額，必要時可與社會資本進行友好協商，對項目合作期限、利潤率、折現率等參數進行調整後重新簽訂 PPP 合同。
一位 PPP 行業人士對經濟觀察報表示，需要防止 " 友好協商 " 在實際操作中變成逼着社會資本讓步。他說，某個城市因爲債務壓力過大，給各縣區政府開會，要求各縣區在建項目要麽停工，要麽降低 " 雙率 "（收益率和貸款利率），以降低政府的支出。
該人士稱：" 當地市政府開會要求社會資本降低收益率，比如此前收益率爲 6% 的降爲 3%，甚至原有合同中沒有明确規定回報率的，也被要求簽訂新的合同，明确一個較低的回報率。"
PPP 新機制形成中
從 2023 年 11 月至今，PPP 新機制已實施近一年。
2024 年 10 月，全國投資項目在線審批監督管理平台顯示，目前國家發展改革委 PPP 項目信息系統中已公開信息的特許經營項目有 30 個。以此計算，2023 年 11 月至今，一個省平均入庫的 PPP 項目不到一個。其中，高速公路項目 13 個，國省道公路項目 3 個，旅遊專線項目 1 個，停車場項目 1 個，電動汽車充電基礎設施項目 1 個，交通運輸類項目數量最多，共計 19 個，占比達 63%；其次是水務項目，共計 5 個，占比 17%。
上述行業人士表示，目前存量 PPP 項目還沒處理好，地方政府和市場積極性尚沒有明确提高。《指導意見》聚焦使用者付費項目，明确收費渠道和方式，要求項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本。
2023 年 11 月，華創證券報告稱，當前，使用者付費項目投資額占全部 PPP 項目的 10% 左右。此前的政策允許 " 廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務 "，《指導意見》則要求 PPP 項目限定于有經營性收益的項目、合理把握重點領域。《指導意見》還規定，政府付費隻能按規定補貼運營，不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用财政資金彌補項目建設和運營成本。
上述行業人士分析，PPP 新機制要求項目收益能夠完全覆蓋項目成本，這對新增 PPP 項目提出了更高要求。如報價過低，無法覆蓋成本，就不合規；如報價過高，又會影響使用者數量。
一位市場人士提供了一個案例：中部省份某地級市市政污水處理中心一期工程特許經營項目在 2023 年采用 PPP 模式時，污水處理價格爲 2.19 元 / 噸，但合同尚未執行，該地政府即以政策調整爲由，終止了該項目。2024 年，新機制落地後，該項目又進行了一次招标，參與企業報價爲 1.35 元 / 噸。轉特許經營後，方案控制價和中标價均爲 2.35 元 / 噸。
