第二輪土地承包即将到期，如何延包是農民非常關心的問題。我國有 15 億多畝的農村承包地，涉及近兩億農戶，第二輪土地到期後的延包政策影響重大。第二輪土地承包開始于 1993 年，到 1999 年基本完成。按照 30 年承包期計算，各地第二輪土地承包到期後的延包工作将在 2023 年開始，到 2029 年基本結束。
對于第二輪土地到期後如何延包的問題，黨的十九大提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期後再延長 30 年。中共中央和國務院于 2019 年 11 月 26 日發布《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，明确指出了 " 長久不變 " 的政策内涵：一是保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變；二是保持農戶依法承包集體土地的基本權利不變；三是保持農戶承包地穩定。
同一時期，部分地區已經開始第二輪土地延包的試點工作，探索第二輪土地延包的辦法。結合上述《意見》和相關政策文件，很多地方将第二輪土地延包理解爲 " 土地再确權 "，即确定農戶未來 30 年的土地權利，讓農民 " 吃上定心丸 "。部分第二輪延包試點在開展試點工作時，就是給農戶換證，換句話說就是 " 一延了之 "。
那麽，第二輪土地延包能不能 " 一延了之 " 呢？
從宏觀戰略角度來看，" 一延了之 " 的土地延包方式不符合我國的發展戰略。土地制度作爲一種國家基礎性、全局性的制度，關系到整個生産關系和經濟關系的安排，對于農村社會穩定和長治久安，進而對未來 30 年中國式現代化進程具有重要戰略意義。
二輪承包期内，土地制度的适時改革很大程度上保證了農村社會和國家發展的穩定性。
在二輪承包之後的很長一段時間裏，我國在農村土地承包經營制度總體保持穩定的基礎上持續深化土地制度改革，不僅解決了數億農民的溫飽問題和就業問題，也爲我國新世紀以來的經濟騰飛奠定了穩定的社會基礎。随着城市化和工業化的快速推進，農村人地關系和農業經營格局正在重構，我國從 2013 年開始進一步深化土地制度改革，調整農村生産關系。
2014 年中央一号文件正式提出，" 在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權 "，拉開了土地 " 三權分置 " 改革的序幕。" 三權分置 " 适應了新時期農業農村農民的發展現實，一定程度上釋放了農村發展活力，促進了生産力的提升。
第二輪土地延包作爲農村改革的一個重要節點，同樣承擔着調整農村生産關系、維持農村社會穩定的基本職能，也應當結合實際作出針對性部署。第二輪土地延包 " 一延了之 "，不利于解決時期的 " 三農 " 問題，反而有可能埋下不穩定隐患。
第二輪土地延包又不同于一般意義上的土地制度改革。黨的十九大對全面建成社會主義現代化強國作出了戰略部署，總的戰略安排是分兩步走：從 2020 年到 2035 年基本實現社會主義現代化；從 2035 年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。
也就是說，未來 30 年是要非常重要的時期，決定了我國能否實現社會主義現代化和中華民族的偉大複興。也因此，第二輪土地延包必須爲今後 30 年的農業農村農民發展奠定基調。很顯然，第二輪土地承包期内的土地制度安排和土地權能設置，逐漸落後于時代發展的需要。
中國式現代化進程可以分爲兩個階段：2020～2035 年是第一階段，重點在城市，在科學技術和高新産業，加速産業升級，實現從 " 中國制造 " 到 " 中國創造 " 的轉型，趕超歐美國家是核心任務。
在這一階段，農業和農村的關鍵是保底，要爲那些相對弱勢的群體提供基本保障，比如無法進入勞動力市場的中老年人、弱勢人群、進城失敗的返鄉農民等。土地承包關系保持穩定就可以爲農民提供退路，就可以爲中國式現代化提供安全閥。
2035～2050 年是第二階段，重點在鄉村，屆時工業化和城鎮化進程進入後期，絕大多數農民已經進城，農民問題已經基本解決，因此如何在 " 保持土地承包關系穩定并長久不變 " 的基礎上，進一步調整生産關系進而解放生産力，對于實現農業農村現代化、實現鄉村振興意義重大。在這個意義上，第二輪土地延包也應當爲 2035 年後的農業農村現代化留足調整空間。
從基層實際來看，" 一延了之 " 并不符合基層需求。二輪承包期内，農村積累了許多問題，這些都是農民急難愁盼、亟需解決的。
一是土地确權的問題。一些地方将第二輪土地延包理解爲 " 土地再确權 "，确定未來 30 年的權利。即便這種理解成立，仍然存在兩個問題：
第一，土地确權的依據是什麽，二輪承包時的人地結構，還是 2014 年土地确權時的人地結構，抑或是第二輪土地延包時的人地結構。如果第二輪延包 " 一延了之 "，大抵是在二輪承包的基礎上再次确權。問題是，二輪承包以來，農村土地的位置和面積均發生了一定變化，尤其是實施過土地整治、高标準農田建設項目、調整過土地的地方，承包地的位置和面積都與二輪承包時有較大差别，" 一延了之 " 并不符合現在的土地格局。
第二，土地如何确權，确權确畝确地還是确權确畝不确地，抑或是确權不确畝不确地？如果說按照确權确畝确地的方式進行确權，不少地方缺乏操作條件。東部地區實施過高标準農田建設的地方，已經采取 " 确權确畝不确地 " 的方式進行土地确權，并且已經将土地經營權流轉出去。
部分進行集體經濟産權改革的地方，已經完成了 " 資源變股權、資金變股金、農民變股民 "，承包地已經由集體統一整理并且流轉給了新型經營主體，同樣不存在确權确畝确地的條件和必要性。對于這些情況，" 一延了之 " 同樣不能獲得農民認可。
二是土地調整的問題。按照中央政策文件，第二輪土地延包的基本原則是 " 增人不增地、減人不減地 "，嚴格控制土地調整。自二輪承包以來，農村原有的土地承包關系已經維持近 30 年，承包戶及其家庭成員也發生了較大變化，絕大多數家庭都存在新增人口、減少人口或增減人口并存的情況，部分家庭還成爲了消亡戶、征地拆遷戶。
按照基層幹部的說法，大約是三個 "1/3"，即增人的戶占 1/3，減人的戶占 1/3，不增不減的戶占 1/3。東部地區某二輪延包試點村民小組共有承包戶 25 戶，其中增人 9 戶，減人 7 戶，人口無變化戶 9 戶，大緻與基層幹部的說法相吻合。在承包戶之外，該村民小組還新立了 3 個戶頭，均是因婚嫁導緻無地。在消亡戶方面，基本上每個村都有此類情況，主要包括絕戶的承包戶和舉家進城的承包戶。
絕戶的承包戶主要是五保戶，五保老人去世以後，承包地大多依照地方習俗給了五保戶的侄子。舉家進城的承包戶不再是集體經濟組織成員，最新的《土地承包法》規定，" 承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織内轉讓土地承包經營權或者将承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權 "。
最後是征地拆遷戶，城鎮郊區和東部發達地區普遍存在征地拆遷的情況。征地拆遷戶已經享受了土地征收帶來的利益補償或社會保障，這部分農戶如何參與二輪延包，集體經濟組織要不要給這類承包戶調整土地，這些都是懸而未決的問題。正是由于上述問題的存在，第二輪土地延包更應當堅持 " 大穩定、小調整 " 的原則，通過小調整來化解二輪承包期間形成的難題。
三是土地細碎化的問題。二輪承包時，農村人口仍然高度依賴土地，土地按照遠近肥瘦均等化分配，最終形成了每戶數塊田甚至幾十塊田的情況，細碎化問題十分嚴重。中部某丘陵地區農業縣，耕地面積爲土地塊數達 1088230 塊，平均每塊地面積約爲 0.9 畝，戶均接近 9 塊。在農業現代化進程中，土地細碎化已經成爲制約農業發展最主要的障礙。
一方面，當前時期農業經營主體多爲中老年人，土地細碎化增加了他們的勞動量，同時也影響了農業機械作業的效率。另一方面，随着農村勞動力逐漸退出農業生産，土地流轉和農業規模經營快速發展，細碎化土地格局一定程度上減緩了上述進程，不利于解放生産力。如果說第二輪土地延包 " 一延了之 "，土地細碎化格局就無法打破。與之相反，第二輪土地延包過程中，更應當探索解決土地細碎化的辦法，比如探索土地權能調整、經營權流轉和地塊小調整等多元形式。
四是自願有償退出承包地的問題。最新的《土地承包法》第二十七條提出，" 承包期内，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織内轉讓土地承包經營權或者将承包地交回發包方 "，2019 年出台的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》也提到了自願有償退出承包地的問題。
願意退出承包地的農戶，主要是舉家進城的農戶，他們完全在城市紮了根，不再需要農村的土地，他們退出承包地有利于在村農戶發展。顯然，随着越來越多的農民進入城市，承包戶退出承包地的情況将會越來越多。對于這種情況，第二輪土地延包過程中應當給予政策回應，而不是 " 一延了之 "。
五是土地承包經營權管理的問題。當前，土地流轉已經成爲中國農業現代化的重要内容之一。據統計，2020 年中國的土地流轉率已經達到了 34%。從實地調研情況來看，東部發達地區和中部地區的土地流轉率隻高不低。發達省份部分縣市的土地流轉率已經達到 80% 以上，中部地區一些省份的土地流轉率也達到了 40% 以上。預計未來數年，土地流轉比例将進一步提高。
随着土地流轉的加速，承包地的産權關系将更加複雜，承包地管理将更加困難，如何實現集體土地所有制，充分發揮所有權、承包權和經營權的功能和整體效用，形成完善且有效的三權分置政策體系，對于基層來說是一個不小的挑戰。與此同時，當前時期的土地流轉大多偏向于規模經營主體而排斥小農戶和中農等弱勢群體，爲了保護 " 真正的農民 " 不被土地流轉的洪流所吞噬，第二輪土地延包應當做好頂層設計。
綜合上述兩個方面的讨論，第二輪土地延包應當直面國家發展和農村基層的現實問題，在保持土地承包關系穩定并長久不變的總方針之下，探索緩減 " 三農 " 問題、保持農村社會長治久安的做法，爲下一個 30 年的發展奠定堅實基礎，而不是簡單的 " 一延了之 "。
