英國綠林好漢羅賓漢可能想不到,他的地盤諾丁漢,當地時間 2023 年 11 月 29 日宣布事實性破産。
作爲英國重要的工業城市、僅次于倫敦的第二大貿易集散地,諾丁漢在 2019 年曾位列全球城市 500 強榜單第 108 名。
諾丁漢的破産隻是英國 " 城市破産風暴 " 中的一個案例,自 2020 年以來,英國已有 8 座地方城市政府宣布實質破産。
2020 年至今英國宣布實質破産的八座城市分布圖
上一個宣布破産的城市是伯明翰。2023 年 9 月 5 日,伯明翰市政委員會官網發布 " 第 114 條款通知 ",根據英國《地方政府法案》,發出該條款意味着地方政府無法平衡财務收支,将實施一系列緊急措施。也就是說,英國第二大城市伯明翰也實質性破産了。
伯明翰市政委員會官網截圖
伯明翰是英國主要制造業中心之一,該市擁有 120 萬人口,路虎、捷豹、勞斯萊斯等許多知名汽車品牌的總部都設在這裏。根據英國國家統計局數據,2021 年伯明翰地區生産總值達 319 億英鎊,在英國僅次于倫敦;實際經濟增速在英國 11 個核心城市中排名第七。此外,當地多所大學在全球享有較高聲譽。
除了伯明翰和諾丁漢,由英國 47 個地方政府組成的 " 市政當局特别利益小組 "SIGOMA(Special Interest Group of Municipal Authorities)警告,英國将有超 26 個地方市政委員會在未來兩年内面臨事實性破産風險。
諾丁漢、伯明翰的墜落震驚世界,一時間疑問四起:" 什麽是城市破産?"" 破産的怎麽偏偏是大城市伯明翰、諾丁漢?"" 破産後的城市,該怎麽辦?"
城市,也會破産?
" 破産 " 的名稱(Bankruptcy)源自意大利文 banca rotta,意爲 " 崩壞的銀行 "。此名稱可追溯到熱那亞共和國時代,當時若有錢币兌換店資不抵債,其櫃位就會被砸破,但亦有曆史專家認爲此僅爲比喻而已。
不同國家的破産法律有很大差異,普适意義上的 " 破産 " 是一種 " 宣告債務人無力償付債務及其後的一系列還款予債權人的法律程序 ",通常分爲 " 破産清算 " 和 " 債務重組 " 兩種方式。" 城市破産 " 可以寬泛地解釋爲 " 城市出現債務危機、無法償還負債時的自我保護手段 "。
比如,美國底特律市素有 " 世界汽車之都 " 的美譽,卻于 2013 年 7 月 18 日正式申請破産。同年 12 月 4 日,美國聯邦法院裁決同意其破産申請。底特律債務規模高達 185 億美元,成爲美國曆史上最大的地方政府破産事件。
對于底特律的破産危機,美國白宮發言人在 2013 年 7 月 22 日表明了不援助立場 :" 碰到破産問題應由地方領導人和債權人解決,我們将以夥伴身份努力幫助這個城市。"
美國在 1934 年 5 月制定頒布了地方政府破産法,建立地方政府破産制度。其核心原則是在确保公共服務的基礎上對政府債務進行重組,即地方政府與所有債權人通過法定程序進行集體協商,達成新的債務清償協議。聯邦和州政府出于保護地方自治、防止财政風險擴散和防範道德風險等考慮,一直拒絕對地方政府進行财政救助。這一做法有利于遏制地方政府依賴上級政府買單的幻想,減少上下級政府間不必要的博弈行爲。
英國伯明翰政府破産," 同工同酬債務 " 是直接導火索。2012 年,伯明翰地方政府雇傭的 170 餘名員工狀告政府沒有做到同崗位男女員工薪資福利相同,英國最高法院裁定伯明翰政府需向其賠償。伯明翰市政委員會的官方通告特别提及,工黨理事會需要承擔支付的同工同酬索賠潛在負債在 6.5 億到 7.6 億之間(折合人民币約 58 億至 68 億元),而理事會沒有足夠的資源來支付這項支出。
" 同工同酬債務 " 并非伯明翰走向破産的全部原因。倫敦政治經濟學院的地方政府專家稱,伯明翰已經 " 斷斷續續 " 面臨财務困難超過 10 年。在過去的幾年裏,伯明翰市政府有數次高額财務支出,也陷入過收支危機。
參照多個城市的破産經曆,由于地方政府難以行使公共服務職能,當地居民生活可能面臨新困難,這引發了伯明翰居民的擔憂。
2008 年意大利歐債危機之下,拿玻裏和西西裏島帕勒莫等多個城市陷入破産危機。當地政府設法削減開支,教育資金不足,學校無法在秋季正常開學,不少旅遊勝地的街道上堆滿垃圾,臭氣熏天。2020 年 5 月 19 日,美國阿拉巴馬州費爾菲爾德市申請破産,當地交通部門停止了公交車服務,該市因未付款而面臨供水服務中斷,警察部隊由縣政府接管。美國加利福尼亞州瓦列霍市宣布破産後,關閉了當地 8 個消防站中的 3 個,隻保留消防站 42% 的員工 ......
和美國政府做法相同,英國政府并不打算提供援助。英國首相蘇納克的官方發言人表示:" 伯明翰地方政府是本次事件的主要負責人,由他們自己管理自己的預算 "。
在宣告破産的兩天後,伯明翰市政委員會公開緻歉,表示會将履行現有的合同承諾。并提及 " 财務恢複計劃 ",聲稱本次破産後帶來的财政支出調整意味着 " 在中期恢複良好的财務狀況 "。
不過,截至發稿日,伯明翰市政府并未給出财務重整計劃的詳細内容、具體進度,也未提及重新承擔同工同酬債務的支付手段。伯明翰民衆不知道以後垃圾桶還有沒有人收、個人稅收如何變化、還有哪些政府服務将被暫停。伯明翰地方政府未來的财政能否恢複正常、如何恢複正常,仍是未知數。
世界範圍内的城市破産與解決方案
在有關 " 破産 " 的案例中,絕大多數指 " 企業破産 " 或 " 個人破産 "," 城市(市政)破産 " 并不常見。以美國爲例,據 ICMA(國際資本市場協會)估算,自建國以來美國申請破産保護的市政破産案不足 1000 宗。在這些市政破産案中,包括波多黎各、底特律和加利福尼亞州橘郡(奧蘭治)等。
2000~2020 年間美國财政破産的城市分布圖
在新冠疫情沖擊下,一些原本陷入财政困難的城市掀起過一小波 " 破産申請潮 ",也有一些知名城市處在經濟崩潰邊緣。2020 年 5 月 19 日,美國阿拉巴馬州費爾菲爾德市宣告破産。破産申請書顯示,該市有 200 至 999 個債權人,負債額在 100 萬至 1000 萬美元之間。2022 年 11 月 10 日,賓夕法尼亞州切斯特市申請破産。該市貧困率高達 30.4%,2023 年将面臨 4650 萬美元的财政赤字,而其當年預算隻有 5500 萬美元。
事實上," 城市破産 " 一詞沒有聽起來那樣恐怖。按照西方國家的理念,破産并不是意味着關門大吉,而是一種保護方式。地方政府一旦進入破産狀态,就可以更加有序地償還債務,與索賠人達成和解後,部分債務甚至可以被豁免。但政府必須壓縮一切非必要開支,盡量優先保障債權人的債務償還。城市債券的投資者成爲首要受害者。
破産後政府職能并未完全喪失,政府通過壓縮公共服務支出削減預算,同時也可能通過提高議會稅來适當增加政府收入,使當地經濟重回正軌。
對于那些過度依賴一種産業導緻破産的城市來說,比如曾經的 " 汽車城 " 美國底特律市、煤礦産業一度輝煌的日本夕張市等,破産清算能夠改變原來的産業基礎,重新調整城市發展模式,規避單一産業風險。
伯明翰 114 條發出後,市政委員會稱,除保護弱勢群體和法定服務外,該市将暫停所有非必要支出,道路、公園、圖書館以及相關的文化項目都可能受到影響,當地居民将會面對公園及圖書館關閉、垃圾收集頻率減少的問題。
中國如何應對城市債務問題?
中國尚未制定針對 " 城市破産 " 的法律解釋。城市破産實質上指城市因無法償還債務而面臨危機,通常源于債務問題。不同于西方政府,中國政府設置了特殊的機制與政策預防城市債務暴雷、并在債務問題出現後積極協調應對。
《中華人民共和國預算法》嚴禁地方政府舉債,但城市建設中不可避免會産生借貸,中國選擇通過 " 中央政府代地方政府發行 " 債券的方式,以規避與法律規定的矛盾,明确了地方政府爲償債主體的地位。
例如,爲了刺激經濟發展,在 2009 年和 2010 年,我國各地方政府和計劃單列市相繼發行了總額達 2000 億元的地方政府債券,用以支持各自的經濟發展。2011 年,政府爲解決融資平台債務問題,優化融資期限結構,開始在上海等發達地區,通過市政府發行市政債券的方式進行嘗試。
這一舉措既滿足了地方政府在經濟發展中的資金需求,又通過中央政府的代理發行方式,規避了潛在的法律風險。這種靈活的金融工具在一定程度上促進了地方經濟的增長,卻也客觀上引發了對債務問題的擔憂。在整個發展過程中,政府需要不斷尋找平衡,确保資金有效利用的同時,防範潛在的财政風險,以維護城市的可持續發展。
" 财政重整 " 這一概念最早可以追溯到 2016 年的《地方政府性債務風險應急處置預案》(簡稱 "88 号文 ")。88 号文規定了财政重整的兩種情形:一是 " 自願型 ",市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認爲确有必要時;二是 " 強制型 ",市縣政府年度一般債務(專項債務)付息支出超過當年一般公共預算(政府性基金預算)支出的 10%。簡而言之,當一個地區的财政狀況惡化到無法償還債務時,就需要啓動财政重整計劃。
以黑龍江鶴崗市爲例,這個曾經因煤炭資源豐富而繁榮的城市,卻因資源枯竭、财政困難而陷入困境。2021 年 12 月 23 日,鶴崗市人社局發布公告稱,因鶴崗市政府實施财政重整計劃,決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。這标志着鶴崗市成爲中國第一個實施 " 财政重整 " 的地級市。
鶴崗市政府公告
據多家媒體報道,鶴崗市幾年來一直面臨嚴重的财政壓力。由于資源枯竭和經濟轉型困難,鶴崗市的财政收入持續減少,而債務規模卻在不斷擴大。這種嚴峻的财政形勢使得鶴崗市政府不得不采取措施來穩定局勢。
具體而言,鶴崗市的财政重整計劃主要包括以下幾項措施:拓寬财源渠道、優化支出結構、處置政府資産、申請省級救助、加強預算審查以及改進财政管理等。這些措施旨在通過實施一系列的短期和中長期措施,使債務規模和償債能力相一緻,恢複财政收支平衡。
說易行難,對于鶴崗市來說,實施财政重整計劃并非易事。首先,如何拓寬财政收入來源是一個亟待解決的問題。鶴崗經濟結構單一,随着煤炭資源日趨枯竭,财源渠道變得狹窄。其次,優化支出結構也要權衡各種利益關系。在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出的同時,如何合理安排财政支出,以滿足各項公共服務的需要,是一個極具挑戰性的任務。
當前中國地方政府債務風險總體處于安全可控的狀态。根據财政部公布的數據,截至 2023 年 5 月末,全國地方政府債務餘額約爲 37.56 萬億元,這一數字控制在由全國人大批準的限額(42.16 萬億元)之内。然而,由于近年來爲應對經濟下行,地方舉債規模大幅增加,同時财政收入增長緩慢,導緻部分地區地方償還債務的壓力加大。
2023 年 4 月 28 日的中共中央政治局會議提出了 " 要加強地方政府債務管理,嚴控新增隐性債務 " 的重要指示。這一決策凸顯了中央政府對化解地方政府債務風險的堅定決心。
随後在 2023 年 10 月底召開的中央金融工作會議上,進一步提出了具體的措施:中央政府計劃通過展期、借新換舊、置換等方式,以及鼓勵地方政府出售資産來降低債務風險。此外,中央政府還對地方融資平台進行了分類管理,對于高債務的省份,隻能采取借新還舊的方式,而不能新增債務。央行也提供了緊急貸款,爲難以償還債務的地方政府提供緊急的流動性支持,但最長期限不得超過兩年,且僅可用于 " 緊急事項 "。
前不久,不少地方大幅度清退政府和事業單位裏的勞務派遣人員,節省人員開支。還有一些人口小縣實行并縣。這些都是提前預防發生地方債的舉措。