經濟觀察報 宋笛 / 文 中央經濟工作會議于 12 月 11 日至 12 日在北京舉行。
會議指出，當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國内需求不足，部分企業生産經營困難，群衆就業增收面臨壓力，風險隐患仍然較多。
國内需求不足持續成爲中國經濟面臨的突出問題。
在長期和短期、内部和外部、周期性和結構性等諸多問題交錯的當下，中國需要使用多種政策工具綜合施策。會議強調 " 明年要堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立後破，系統集成、協同配合，充實完善政策工具箱，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性 "。
于政策目标上，會議提出要 " 着力實現增長穩、就業穩和物價合理回升的優化組合 "，這意味着 GDP 增速、失業率和物價将成爲 2025 年并重的三個核心政策目标。物價目标的重要性相對提升，對物價回升的定義也從年初的 " 溫和 " 轉爲 " 合理 "。
爲了達成政策目标，增量政策信号持續釋放。會議提出要實施 " 更加積極有爲的宏觀政策 "，财政政策定調 " 更加積極 "，明确提出要提高赤字率；貨币政策定調 " 适度寬松 "，提出要适時降準降息，保持流動性充裕。這是時隔十四年，貨币政策表述重提 " 适度寬松 "。
政策力度可期。12 月 9 日召開的中央政治局會議首次出現 " 加強超常規逆周期調節 " 的表述。中央經濟工作會議提及 " 各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度 "。
部分學者預測赤字率将從 3% 提升至 3.5%～3.8%，廣義赤字率将提升至 10%，這意味着 2025 年财政支出力度将多增 2 萬億～3 萬億元；貨币政策也有可能迎來兩輪至三輪降準降息，其中降息幅度可能達 30～50 個基點，從而引導實際利率持續走低。
增量政策帶來的 " 增量資源 " 可能會以一種不同以往的方式分配。會議提出，" 針對需求不足的突出症結，着力提振内需特别是居民消費需求 "" 大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國内需求 "。
這意味着政策準備将更多資源投向消費側、居民部門，而非投資側和企業。
爲了穩定消費，提升居民收入預期、修複居民部門資産負債表，會議一方面提出 " 穩住樓市股市 "" 持續用力推動房地産市場止跌回穩 "，一方面在 2025 年政策目标中強調 " 促進居民收入增長和經濟增長同步 "。
同時，會議提出了多項直接惠及民生、提高社會保障能力的政策，以 " 推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意願和層級 "。
在這次會議召開前，中國經曆了 2024 年前三季度經濟增速的逐季走低。
2024 年一季度，中國經濟保持了較高增速，但從二季度開始，多項經濟先行指标走弱，特别是投資不振，消費持續下滑，一線城市社會消費品零售總額增速轉負。
從二季度開始，多位經濟學家逐漸呼籲加大政策力度，以扭轉總需求不足這一持續困擾中國經濟的問題。
進入三季度，這一狀況仍未有改善。" 主要經濟指标增速回落，股市樓市承壓，部分投資者信心不足，市場預期走弱，海内外憂慮情緒有所蔓延。"
9 月 26 日召開的中央政治局會議部署一攬子增量政策後，社會信心有效提振，經濟明顯回升。經濟的明顯回升反映了中國市場的韌性，但這一韌性也将在 2025 年迎來更多外部不确定性的挑戰。
本次中央經濟工作會議就召開在這一特殊的時間節點，并顯示了 2025 年經濟政策正在尋找的新平衡點。
會議提出，" 必須統籌好有效市場和有爲政府的關系，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序。必須統籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經濟循環。必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發展新質生産力。必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。必須統籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現代化的物質基礎。"
政策想象空間
中央經濟工作會議提出，提高财政赤字率，确保财政政策持續用力、更加給力。加大财政支出強度，加強重點領域保障。增加發行超長期特别國債，持續支持 " 兩重 " 項目和 " 兩新 " 政策實施。增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金範圍。
2024 年中國财政赤字率爲 3%，赤字規模爲 4.06 萬億元，地方政府新增專項債額度爲 3.9 萬億元，超長期特别國債發行規模爲 1 萬億元。會議通稿表述意味着，2025 年的赤字率将超過 3%，特别國債和新增專項債券額度也會提高。市場預計将會增發 1 萬億元特别國債用于補充商業銀行資本金。
羅志恒稱，财政政策延續 " 積極 " 的總基調，體現了政策的穩定性和連續性，但又強調 " 更加 " 積極，2025 年的廣義赤字率大概率高于 2024 年。2025 年赤字債務規模預計超過 10 萬億元，廣義赤字率有可能接近 10%。
中誠信國際研究院執行院長袁海霞建議将 2025 年赤字率提升至 3.4% 以上，必要時可安排在 3.8% 左右，赤字規模可以達到約 5 萬億元。袁海霞表示，提高赤字率，有助于彌補土地财政弱化帶來的财政缺口，保障合理必要支出，爲擴内需、穩增長提供财政支持；在赤字分配上，可向中央适度傾斜、提高國債占比，中央赤字規模或達 4 萬億元左右。這既有利于優化政府債務結構、降低整體宏觀債務成本，也能爲地方政府減負，增強地方活力。
在貨币政策方面，會議提出，要實施适度寬松的貨币政策。發揮好貨币政策工具總量和結構雙重功能，适時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨币供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目标相匹配。保持人民币彙率在合理均衡水平上的基本穩定。
2008 年 11 月 28 日，爲應對國際金融危機，中央政治局提出實施 " 适度寬松的貨币政策 "，2009 年延續 " 适度寬松 " 基調，直至 2010 年。2010 年 12 月 3 日召開的中央政治局會議表示 " 實施積極的财政政策和穩健的貨币政策 "，貨币政策基調自此進入 " 穩健 " 時期。
袁海霞認爲，當前中國經濟面臨修複壓力，需要貨币政策适度寬松。此外，2025 年要實施更加積極的财政政策，可能會大量發行政府債券，爲了應對市場流動性沖擊，應該調整貨币政策。"2025 年貨币政策從穩健到寬松，從執行工具上看，可能有 1 次— 2 次降準，1 次— 2 次降息。"
東方金誠首席宏觀分析師王青表示，這是 2011 年以來首次将貨币政策定調爲 " 适度寬松 "，其背後是當前物價水平持續偏低，有效需求不足的現狀，2025 年逆周期調節需求上升。
王青判斷，2025 年中國人民銀行會繼續實施有力度的降息降準，其中政策性降息幅度有可能達到 0.5 個百分點，明顯高于 2024 年 0.3 個百分點的降息幅度，而且各類結構性貨币政策工具利率也會适時下調，進而引導企業和居民融資成本下行。
支出思路調整
需求不足是中國經濟當下面臨的主要問題。需求分爲内需和外需，内需又分爲投資和消費。此前中國财政支出側重于投資，本次政策支出方向進一步優化，呈現向消費、民生轉移的趨勢。
中央經濟工作會議提出要 " 大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國内需求 "" 優化财政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增後勁，兜牢基層‘三保’底線 "。
袁海霞認爲，财政支出結構上應該加以調整，從 " 以投資爲主 " 轉向 " 投資與消費并重 "，着重解決民生領域的醫療、教育、養老、托幼等短闆問題，并重點加強對就業困難群體及低收入人口救助幫扶、财政補貼力度，解決居民後顧之憂，提高消費意願。
羅志恒稱，這不僅是發展階段變化的要求，還是滿足人民美好生活需要和經濟進一步發展的要求。伴随我國經濟發展水平逐步提高、城鎮化進程進入後半段以及人口老齡化進程加快，居民的需求從生存型消費逐步進入到發展型消費，尤其是醫療教育養老需求上升，财政取之于民用之于民，必然也要提高相關支出比重。同時，當前消費不足的重要原因是居民消費意願不足，源于醫療等後顧之憂，因此從推動經濟結構從投資轉向消費以及穩定宏觀經濟的角度，也有必要優化财政支出結構。
近年來，我國持續優化财政支出結構，主要體現爲從建設财政逐步轉向建設與民生并重、民生支出占比持續提高。2023 年一般公共預算中用于醫療、教育、社保就業、住房保障支出占比爲 40.7%，較 2013 年上升 5.5 個百分點。
中央經濟工作會議多條政策涉及民生領域，會議提出 " 适當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保财政補助标準 "" 加強靈活就業和新就業形态勞動者權益保障 " 等。
羅志恒說：" 雖然從短期來看，增加民生投資對經濟的拉動作用不如基建那麽明顯，但是從中長期來看，隻要力度大、分配合理，既能推動經濟總量穩定，又能推動結構轉型。"
三重目标
中央經濟工作會議提出 " 明年要保持經濟穩定增長，保持就業、物價總體穩定，保持國際收支基本平衡，促進居民收入增長和經濟增長同步 "，并提出 " 要全面貫徹明年經濟工作的總體要求和政策取向，注重目标引領，着力實現增長穩、就業穩和物價合理回升的優化組合 "。
這是中國經濟政策首次将增長、就業和物價放在同一個政策目标框架中，并将其作爲 " 目标引領 " 之一。
關于物價目标的表述也從 " 溫和回升 " 變爲 " 合理回升 "。
國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群表示，物價是宏觀經濟總量關系的表現，物價持續下降，表明宏觀經濟總量處于供大于求的失衡狀态。這次提出推動物價合理回升，背後是想推動宏觀經濟總供給和總需求盡快實現均衡，解決供大于求或需求嚴重不足的困難。
啓铼研究院首席經濟學家潘向東表示，本次中央經濟工作會議罕見提出物價 " 合理回升 " 的清晰要求，爲過去十年來首次。
從 2022 年 10 月至今，PPI（工業生産者出廠價格指數）同比連續 25 個月爲負；CPI（居民消費價格指數）則持續保持低位。11 月 CPI 進一步走弱，尤其是環比再創同期新低，同時核心 CPI 同比僅上漲 0.3%，爲 2010 年以來同期最低。今年三季度，我國 GDP 平減指數同比下降 0.53%，連續六個季度負增長，持續期爲 1998 — 1999 年亞洲金融危機以來最長。
此前，多位經濟學家曾建議将物價作爲貨币政策最核心的目标。10 月 18 日，中國人民銀行行長潘功勝在金融街論壇上表示：" 在目标體系方面，中國人民銀行将把促進物價合理回升作爲重要考量，更加注重發揮利率等價格型調控工具的作用。"
潘向東表示，2024 年物價水平持續低迷，是國内經濟有效需求不足的體現。要走出價格負增長區間，仍需政策加碼給力，盡快結束當前通脹水平的弱勢狀态。物價有 " 合理回升 " 的清晰要求，則表明溫和的通脹水平既有助于緩解債務壓力，也有助于改善各部門收入水平，進而增加支出，提振有效需求。
在物價目标外，就業也是 2025 年重要的政策目标。會議提出 " 實施重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業支持計劃，促進重點群體就業。加強靈活就業和新就業形态勞動者權益保障。落實好産業、就業等幫扶政策，确保不發生規模性返貧緻貧，保障困難群衆基本生活 "。
潘向東表示，就業是民生之本，是保障和改善人民生活的重要條件。促就業和提升民生保障是當前經濟社會發展中的重要任務。在複雜的經濟形勢下，就業和民生問題關系到社會穩定和經濟可持續發展。
中國宏觀經濟研究院研究員張燕生表示，今年 9 月下旬，中央出台了一攬子增量政策。從 10 月、11 月份先行指标來看，中國經濟全面回暖，表明一攬子增量政策對經濟發揮了積極作用。但是，11 月 3 項先行指标相比 10 月有所下降：首先，11 月服務業生産指數相比 10 月回落了 0.2 個百分點；其次，11 月 CPI 和 PPI 相比 10 月有所回落；第三個指标是就業，實際情況可能比先行指标表現出的就業下降更加嚴重。
張燕生表示，物價、就業與增長具有極強的相關性。經濟向好，就業和物價自然會好。如果經濟不上升，就業和物價都不會好。" 因此，本質上還是要發展經濟。無論是中央政治局會議，還是中央經濟工作會議，本質都是必須把經濟搞上去。"
在一些研究者看來，中國經濟 2024 年面臨的問題是：實際增速不及潛在增速，名義增速不及實際增速。應對這一情況，2025 年的政策重點是：推動實際增速靠近潛在增速，推動名義增速靠近實際增速。
新平衡的形成
2023 年 12 月 11 日至 12 日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議對 2024 年的經濟形勢如此判斷：進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰，主要是有效需求不足、部分行業産能過剩、社會預期偏弱、風險隐患仍然較多，國内大循環存在堵點，外部環境的複雜性、嚴峻性、不确定性上升。要增強憂患意識，有效應對和解決這些問題。
2023 年 12 月 17 日，中央财辦有關負責同志在詳解中央經濟工作會議精神時，提及了一些具體的問題，比如：居民消費和企業投資意願不夠強；部分新興行業存在重複布局和内卷式競争，一些行業産能過剩；社會預期偏弱，企業存在不願投、不敢投現象；風險隐患仍然較多，化解多年積累的房地産、地方債務、金融風險需要一個過程。
翻過年，2024 年中國經濟一季度交出了一份 " 開門紅 " 的成績單，季度增速爲 5.3%。4 月中央政治局會議提及 " 經濟運行中積極因素增多，動能持續增強，社會預期改善 "，但也強調了 " 有效需求仍然不足，企業經營壓力較大，重點領域風險隐患較多 " 等問題。
5 月公布的 4 月經濟數據顯示，全國社會消費品零售總額和固定資産投資總額增速出現 " 雙降 "。
" 雙降 " 的趨勢延續至 7 月，二季度中國經濟增速下滑至 4.7%。
7 月 30 日召開的中央政治局會議提及 " 當前外部環境變化帶來的不利影響增多，國内有效需求不足，經濟運行出現分化，重點領域風險隐患仍然較多，新舊動能轉換存在陣痛 "，并要求 " 及早儲備并适時推出一批增量政策舉措 "。
轉變迹象初顯，" 增量政策 " 由此而來。
8 月、9 月，中國月度經濟數據承壓态勢明顯。經濟學家開始呼籲盡快出台增量政策，關注經濟承壓現狀。9 月 21 日，中國宏觀經濟論壇舉行 2024 年第三季度論壇，國務院發展研究中心原副主任劉世錦在論壇上抛出了 " 十萬億 " 刺激政策的建議。
9 月 24 日，中國人民銀行、證監會、國家金融監管總局一把手在國務院新聞辦公室發布會上抛出了多項增量政策。
兩天後，9 月 26 日召開的中央政治局會議提及，當前經濟運行出現一些新的情況和問題。要全面客觀冷靜看待當前經濟形勢……有效落實存量政策，加力推出增量政策，進一步提高政策措施的針對性、有效性，努力完成全年經濟社會發展目标任務。
2024 年的中國經濟增長面臨錯綜複雜的挑戰，其中一部分壓力來自周期性矛盾，需要強有力的逆周期政策協調；另一部分壓力來自結構性矛盾和外部環境，應對方法來自中國四十多年發展的經驗：改革開放。
在下半年的廣泛讨論和政策定調下，新的共識達成：持續的經濟增長對當下的中國仍然是必要的。無論是短期問題還是長期問題，無論是結構性問題還是周期性問題，都需要相應的政策應對。
應對中國經濟發展的各種狀況，中國經濟政策正需要尋找新的平衡。2024 年中央經濟工作會議提出，" 實踐中，我們不斷深化對經濟工作的規律性認識 "。會議指出，" 必須統籌好有效市場和有爲政府的關系，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序。必須統籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經濟循環。必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發展新質生産力。必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。必須統籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現代化的物質基礎。"
袁海霞認爲，在當前經濟新舊動能轉換的時期，要 " 先立後破 "，在培育經濟新動能的同時，舊動能不能丢。比如，要防止房地産的硬着陸，雖然房地産行業供求基本面已經發生重大變化，但從國際經驗來看，這并不意味着房地産行業就一定要進入快速下行周期，還是可以依托諸如改善型需求等，維持行業的平穩運行。因此，從新舊動能轉換上來講，有必要保持房地産行業平穩發展。
應對不同層面的問題，需要不同的政策工具。中央經濟工作會議強調 " 針對需求不足的突出症結，着力提振内需特别是居民消費需求 "" 針對制約發展的深層次障礙和外部挑戰，堅定不移深化改革擴大開放 "" 針對産業轉型升級的瓶頸制約，推動新舊動能平穩接續轉換 " ……
在改革方面，中央經濟工作會議提出了 2025 年的多項改革目标，比如高質量完成國有企業改革、規範涉企執法活動、統籌推進财稅體制改革、深化資本市場投融資綜合改革等。
羅志恒說，經濟轉型和高質量發展是一個長期的過程，不可能一蹴而就，因此要穩妥地推進新舊動能轉換，堅持先立後破，要認識到舊動能、做大總量對于穩定宏觀經濟增長的重要作用，新動能的發展和提升質量要以宏觀經濟穩定和就業收入穩定爲前提，平衡好速度與質量，仍要将發展經濟作爲硬道理。
