在地方财政收支矛盾較大，化解地方政府債務風險壓力更大的背景下，2 萬億元置換隐性債務額度解了地方 " 燃眉之急 "。
第一财經根據中國債券信息網數據統計發現，自 11 月 9 日财政部将 6 萬億元新增地方政府債務限額下達至各省份後，截至 12 月 11 日，地方将完成發行合計約 1.93 萬億元地方政府再融資專項債券，用于置換存量隐性債務。
由于上述 6 萬億元化債額度分别安排 2024 年、2025 年和 2026 年各發行 2 萬億元，因此地方今年實際能發行 2 萬億元化債額度，換言之，僅用約 1 個月時間地方就已完成約 97% 額度發行，年底完成全部化債額度發行毫無懸念。
多位地方财政人士告訴第一财經，今年 2 萬億元置換隐性債務快速落地，明顯緩解了地方财政資金壓力，助推地方政府投融資平台剝離政府融資職能實現轉型。
粵開證券首席經濟學家羅志恒建議，明年要高度關注化債之後的地方财政形勢，尤其是關注未納入隐性債務但地方政府仍可能承擔兜底責任的支出負擔。應充分利用化債騰出的時間窗口，構建債務管理的長效機制與深化财稅體制改革。
2 萬億化債落地影響初顯
受近些年經濟下行、房地産市場低迷等影響，地方财政收入增速放緩，尤其是賣地收入連續三年明顯下滑，這使得地方想要在 2028 年前完成存量隐性債務化解任務變得更加艱難。
按照财政部數據，截至 2023 年底，地方政府隐性債務餘額爲 14.3 萬億元。而按照此前中央部署，地方政府需要在 2024 年至 2028 年的 5 年時間裏化解上述 14.3 萬億元存量隐性債務。
爲此，近期中央出台化債組合拳，總計推出 12 萬億元化債新政，使得地方 2028 年之前需要實際償還的 14.3 萬億元隐性債務降至 2.3 萬億元，地方化債壓力大幅減輕。化債組合拳中，就包括上述新增 6 萬億元地方政府再融資專項債額度，用于置換存量隐性債務。
11 月 8 日，全國人大常委會批準上述 6 萬億元化債議案後，财政部 11 月 9 日将 6 萬億元債務限額下達各省份（含計劃單列市），而各省也需要将這一額度逐步分配至各市縣。11 月 12 日，河南率先發文将發行約 318 億元再融資專項債券用于置換存量隐性債務，這正式拉開了 6 萬億元化債額度發行序幕。此後其他地方相繼披露化債額度的發行計劃。
根據中國債券信息網上各省份披露的信息，截至 12 月 11 日，26 個省份将發行合計約 1.93 萬億元再融資專項債券，用于置換存量隐性債務。這意味着地方從收到化債額度到基本完成今年 2 萬億元化債額度發行任務，僅用了約 1 個月時間。
" 地方隻用 1 個月時間就基本完成了約 2 萬億元化債額度發行任務，說明化債新政落地快，也說明地方化債壓力較大，迫切需要這筆資金支持。" 中央财經大學教授溫來成告訴第一财經。
截至 12 月 4 日，目前全國 31 個省份中，除了廣東、北京、上海、西藏、甯夏五地尚未公開此次 2 萬億元化債額度外，其他 25 個省份均披露了具體額度。其中，江蘇以 2511 億元置換隐性債務的額度遙遙領先，湖南、山東（含青島）、河南、貴州額度均超 1000 億元，湖北、安徽接近千億。雲南、浙江（含甯波）、四川等十地目前披露化債額度超過 500 億元，黑龍江等八地化債額度低于 500 億元，其中青海以 73 億元墊底。
當然，由于一些省份是多批次逐步披露化債額度，因此後續數據可能有變化。另外還有一些地方尚未披露此次化債額度，後續仍待觀察。不過，由于此前财政部明确表示，已經推動債務風險較低的北京、上海、廣東實現存量隐性債務清零，因此北上廣三地預計此次不會獲得置換存量隐性債務額度。
溫來成表示，此次 6 萬億元化債額度分配是根據各地存量隐性債務規模按照統一比例分配，因此地方存量隐性債務餘額越大，相應獲得的額度就越多。像江蘇等地存量債務規模大，相應置換隐性債務規模就大。
從此次披露的約 1.93 萬億元置換隐性債務的再融資專項債券期限來看，平均期限明顯拉長，地方披露的發債期限絕大多數在 10 年及以上（15 年、20 年及 30 年）。而發債利率普遍低于 2.5%。
比如，根據湖北省财政廳數據，12 月 4 日當地成功發行兩期合計約 687.4 億元再融資專項債券置換存量隐性債務，其中 271.74 億元再融資專項債爲 15 年期，票面利率爲 2.18%；415.66 億元爲 20 年期，票面利率爲 2.28%。
一位基層财政局長告訴第一财經，當地隐性債務規模有十多億元，目前獲得三年再融資專項債近 10 億元，除去棚戶區改造債務，當地基本在 3 年時間内可以消化隐性債務。這對緩解當地政府融資平台公司資金壓力，對城投公司剝離政府融資職能、退出政府融資平台名單有積極作用。
一位東部财政人士告訴第一财經，地方發行再融資專項債置換隐性債務可以緩解地方财政資金壓力，延長債務償還期限，降低債務利息，緩沖資金緊張局面。
财政部數據顯示，今年前 10 個月，地方一般公共預算本級收入約 10.25 萬億元，同比增長 0.9%。地方政府性基金預算本級收入 3.19 萬億元，同比下降 21%。
多位财稅專家告訴第一财經，此次采取地方政府債券來置換存量隐性債務，一大目的就是延長償債期限，緩解地方短期流動性壓力，優化債務結構，并降低此前隐性債務利息負擔，按此前财政部預估 5 年能節約利息 6000 億元，地方隐性債務置換實現 " 用時間換空間 "，通過地方不斷發展來逐步化解債務風險。
化債須标本兼治
其實，今年化債并非局限于上述 2 萬億元。在此之前，财政部今年已經安排了 1.2 萬億元額度，支持地方特别是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款等，而這部分額度目前也基本完成發行，因此今年實際化債總額度超過 3 萬億元。
按照此前财政部公開信息，2025 年地方化債額度将達到 2.8 萬億元，其中包括發行 2 萬億元再融資專項債券，以及 0.8 萬億元新增專項債券用于置換存量隐性債務。
另外，财政部已經明确 2 萬億元棚戶區改造隐性債務，可按原先合同在 2029 年及以後到期償還，這一新政落地也緩解了地方償債壓力。
總體來看，12 萬億元化債 " 組合拳 "，主要目的還是通過債務置換來展期降息，通過發展來逐步實現化解地方債務風險。
羅志恒認爲，此次化債思路體現了從 " 化債中發展 " 真正轉向 " 發展中化債 "，緩解了地方政府的現金流緊張，但部分未納入隐性債務而地方政府仍可能承擔兜底責任的支出負擔，包括城投平台債務、拖欠賬款等，要繼續引起重視。
中國宏觀經濟論壇（CMF）近日發表的《中國宏觀經濟分析與預測報告（2024-2025）》（下稱《報告》）稱，地方債務問題是個宏觀問題，其解決依賴宏觀環境及債務形成機制的轉變；化債也不是簡單的消滅債務，而是建立與經濟發展水平、政府财力相适宜的舉債規模與結構。從下階段思路看，規模發力固然重要，結構和效率更加重要，應當用足用好本輪 " 及時雨 " 騰挪出的發展空間和時間，堅持在發展中化債。
《報告》認爲，中長期看，當前面臨的不僅是周期性問題，還與我國經濟發展方式轉變、結構轉型密切相關，不僅需要化債 " 及時雨 "，還應有化債 " 長效藥 "，尤其是從 2014 年以來四輪化債的經驗教訓來看，很多方面的理順和解決，都需堅定不移地推進結構性改革。
《報告》建議，目前改革的核心在于激勵體系重構，在有紀律約束的底線下激發地方活力，帶動行爲模式改變，應進一步理順央地關系，适當加強中央事權，有層次地上移教育、社保、醫療等具有全局性、外溢性領域的事權，既減輕地方支出壓力，又能以更低成本補足短闆領域的公共服務供給，減少微觀主體的後顧之憂。
同時，《報告》認爲還應加強地方稅建設，增厚地方自主财力，充分調動地方積極性，爲經濟增長和高質量發展提供必要支撐。此外，應當進一步處理好政府與市場的關系，合理放權市場，讓市場機制在經濟建設、風險定價、資源配置中發揮應有作用，做好有爲政府和有效市場的平衡，推動地方政府職能重構，由生産型政府逐步向服務型政府轉變。
羅志恒認爲，當前我國政府債務管理主要是餘額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資産投資等能夠形成公共固定資産的财政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規模、結構、還本付息計劃等進行詳細規劃的預算，是現行債務限額管理的升級版。
" 從長期來看，要提高中央财政支出比重，切實落實‘适度提高中央事權和支出責任’的部署才是治本之策，否則‘地方支出責任多—地方财政困難—中央加大轉移支付—财政資金使用效率低和逆向激勵’的循環難以打破。" 羅志恒說。
( 本文來自第一财經 )
