舊改大變局
随着 " 加力實施城中村改造 " 的提出，加上近期專項債的加持，新一輪城中村改造正在提速：
比如，根據上海政府工作報告，2025 年将成爲城市更新的關鍵節點：中心城區零星二級舊裏以下房屋改造全面完成，城中村改造項目啓動 25 個，并計劃實施 3000 萬平方米舊住房高水平更新。
比如，根據 " 城中村改造 5 年規劃 "，北京 " 一綠地區 " 涉及的範圍将高達 310 平方公裏，分成 27 個 " 實施單元 " 進行 " 征收騰退 "。意味着到 2035 年，4-5 環的城中村要全部拆遷完成。
比如，随着 " 指揮部 + 國企 " 新模式陸續落地，以及總額 4096 億元的專項借款到位，廣州全市 52 個舊改項目将按下 " 加速鍵 "。
但是，關于新一輪城中村改造，有一些不同的聲音：
比如，趙燕菁提出，" 資金能平衡、補償方案成熟 " 的約束下，改造對土地資本化、增量商品房 " 變現 " 有硬約束，但這會加大樓市供給壓力，對止跌回穩不利。反過來，也制約平衡的可能性。
比如，李曉江提出，城中村是生活、生産、商業服務功能混雜的 " 城市 "，提供了一個低成本空間，珠三角的城中村還是 " 産業村 "，産業生态有複雜的空間關聯和規律，應給予給予應有的包容與呵護，不是一拆了之。
比如，華南理工大學公共政策研究中心的李婷副研究員在《新一輪城中村改造，是否必要？》一文中指出，在城中村數量越來越少的情況下，改造對傳統産業生态和産業集群發展的沖擊也将會進一步放大，對就業、新市民立足、産生生存，帶來巨大的沖擊，是否有必要拆遷值得深思。
01傳統的改造模式，已經終結了
城中村是必須要改的！
除了排除消防、安全隐患，提高城市空間利用效率以外，從百姓的訴求來看，城市正規層面已告别有沒有，轉向 " 好不好 " 的高質量階段，但容納 40%-70% 新市民、打工人的城中村，還處在居住不健康階段，比如人均面積低，沒有獨立的廚衛、自來水、日間采光嚴重不足等。
就從消除上面的這個 " 新二元結構 "（城市正規區域與非正規區域），讓新市民、外來人口 " 融入城市 "，打造人民城市的角度看，就應推進城中村改造。對此，多數專家、學者都沒有太大異議。
那麽，争論在哪裏？
如何避免基于增長目标（找投資項目），而非城中村本身的改造？如何避免基于抓住專項債 / 專項借款紅利（找投資資金），而非項目自身可以平衡的改造？如何兼顧改造和保護産業、就業，留住低成本空間？如何避免改造導緻房地産過剩，加劇止跌回穩壓力？多方利益主體博弈的過程中，如何保護沉默的外來人口對低成本居所的訴求？采取什麽樣的改造模式，能在拆建和上述目标中求得平衡？
要回答這些問題，首先需要對城中村改造的形勢，做全面的梳理和總計！
上一輪，以棚改或 " 三舊 " 改造爲主的城中村改造，其之所以能大規模推進，直接原因是以 PSL 爲主的資金扶持。
根據政府公告，十三五期間（2016-2020 年），全國棚改開工 2300 多萬套，完成投資額約 7 萬億，其中 2016-2020 年分别爲 1.48 萬億、1.84 萬億、1.74 萬億、1.2 萬億和 0.74 萬億。資金主要有四大來源——政策性金融工具、銀行貸款、專項債和一般财政支出，四者投放比例大約在 4:3:2:1。
政策性金融工具主要就是央行創的設抵押補充貸款工具—— PSL
數據來源：中金研究院
表面上是資金推動，本質卻是房地産東風，即借助項目容積率提升，通過商品房市場 " 增量擴容 " 實現。因爲，除了占比最小的預算資金外，其他各個渠道的資金，都要償還；另一方面，回遷、集體發展物業、出讓金等總成本很高，城中村補短闆壓力很大，這些都要通過商品房來買單。
具體模式就是，總的改造成本決定融資區商品房的體量有多大，并通過土地出讓和商品房銷售 " 驚險的一跳 "，完成投入 - 産出的閉環。如果存在資金缺口，就通過修改規劃來最終平衡，包括提高容積率、提高可售部分、調整規劃條件（比如提高片區能級）以提高土地資本化水平。
當房地産處于增量時代、處于上行時期、處于 " 舊模式 " 階段，城中村改造本身就是房地産上行的内容，或者推動房地産上行的力量，城中村改造也是 " 舊模式 "。但是，當房地産進入存量時代，進入下行周期的 " 下半場 "，迫切要開啓 " 新模式 " 時，城中村改造的模式也要調整了。
這種調整，并非是技術層面的修補，而是穿透城中村改造的底層邏輯以後，推進城中村改造新模式的再造。
去年 7 月份國家對于 " 供求關系發生重大變化 " 的判斷，是一個非常重大的信号。其意義，不單單是商品房供大于求，更在于房地産的上下半場的轉換（而非周期波動），即從單邊上漲上半場 " 增量時代 "，轉向下行周期的下半場 " 存量時代 "，關鍵是必須以存量視角看待城中村改造。
增量時代，本質上是資源（土地、資金、公共設施等）的單維度投入，" 拆建 + 土地資本化 " 的城中村改造是 " 集大成者 "，契合了地方業績訴求。城中村改造高峰，也加速了地産 " 趕頂 " 和 " 觸頂 "。
數據來源：wind
當下的問題，不僅在于房地産 " 觸頂 " 後，無法給城中村改造買單，更重要的是，上一輪城中村改造（2016-2020 年）和房地産高峰疊加，盡管形成了巨大的存量資産（僅存量住房有 400-500 萬億元）。地方追求 " 規模政績 " 疊加居民攫取财富的欲望下，這些資産基本上 " 散售 " 給個人、企業，資産溢價也被私人捕獲。
但政府一端的資産，主要就是靠土地出讓、債務融資（土地抵押）後，以國企、城投爲投資主體，形成巨額的公共設施資産，即水電管氣路、園區景區等公共設施。這些資産的意義，除了城市界面改善、提高生活便利度，最主要的是提升了不動産的價值，而自身創造現金流的能力較弱。
在增量時代，不管是政府上述資産的新增建設，還是存量維護，土地出讓收入都可以解決，造血不足的弊端也被掩蓋。
但存量時代，這條循環路徑被堵死了。
更關鍵的是，進入存量時代，盡管不需要再大量建設，形成新的資産了。但面對巨大的存量資産，需要可持續的現金流，維系存量運營，包含維護、折舊，以及上半場形成這些資産所舉借的債務償付。
但是，一方面，存量時代下，土地難以大規模賣出去了；另一方面，前期規模業績的驅動力太強，導緻存量不動産太多、且同質化過剩，包括街區、景區、社區等，都需要創造現金流，維系這些不動産的運營。
目前來看，存量不動産的現金流造血功能嚴重不足：
比如，很多景區，節假日以外的人流量嚴重不足，不僅前期投資收不回來，而且景區綜合收入覆蓋不了日常維護支出。
比如，高峰期一次性供給的市政設施（地鐵、道路），後續需要大量的資金來維護和折舊。
更遑論，如何償還前期舉借的高額債務！
由此，底層邏輯更叠了，不僅大拆大建的城中村改造模式終結了，即便是具體的微觀案例，單純的拆建模式，也很難推廣！
02對新時期城中村的 " 再認識 "
那麽，城中村到底怎麽改？
首先，對新時期城中村，要有全新的認識！
從源頭上來講，城市化早期，地方政府爲降低成本，繞道而走的征拆模式、村民變 " 市民 " 的社保欠賬，導緻農民以 " 種房子 " 爲生，這是城中村産生的直接原因；城市化、工業化、房地産化，産生了确定性的不動産資本溢價，農民和村集體搶建和加建。同時，正規層面的不認可，導緻城市公共服務不覆蓋，驅使城中村進入自我管理的 " 法外世界 "，也爲城中村提供了合法的注解。
這就使得，政府在查違的時候，無法做到師出有名。
因爲，我的世界，我做主！
可以講，城市化有兩條路：一是政府層面推動的正規城市化；二是由城中村推動的非正規城市化。
這兩條城鎮化路徑，并行不悖！
過去，法外世界、藏污納垢、安全隐患突出、淘汰産能、污染嚴重、低端落後、外來人口落腳地、變相提供保障房等等，可能是對城中村的标簽。但是，更加強調包容性增長、新型城鎮化（外來人口本地化）、共同富裕、擴大内需消費、國内經濟大循環的當下，特别是在後泡沫時期（地産下半場較長的風險消化和轉型期），強調彈性和精明，城中村的地位又改變了。
首先，城中村的低成本優勢開始凸顯。
穩房價的中長期策略下，正規世界的空間成本仍在高位運行，微觀需求很難托得起。當就業、預期、收入不穩定了，城中村的低成本非常關鍵。比如，6 元一份的路邊攤炒粉，12 元兩葷一素的盒飯，隻有在城中村找得到；比如，修鞋修傘、配鑰匙、改褲腳等，也隻有城中村有。
其次，重視城中村在經濟轉型期的強 " 緩沖器 " 特征。
對于廣大年輕人、新市民、打工人、靈活就業人員，甚至部分中産人群，當收入、就業出現問題時，當預期轉向悲觀時，有退守之地，能生存下來。而城中村，具有像海綿一樣的強" 緩沖性 "：
單位空間人口密度大低收入居民集聚，煙火氣極重，消費傾向高低成本優勢下，可以容納很多産業生存，分工很細生活、生産、商業服務功能複合，物流、用工效率極高應對成本沖擊的韌性強，可以爲全市、全國、全球産業鏈做配套數量級的中小微、個體戶願意紮根
最後，城中村對新質生産力的重要性。
很多人可能認爲，城中村與城市的高質量發展不相符。事實上，代表高質量發展的戰略性新型産業，靠的更多是政策久久爲功的孵化（比如火遍全國的杭州 " 六小龍 "），注重細微服務的營商環境改善，以及靜待花開的耐性，絕不是搞一堆商辦，然後就認爲可以把 " 六小龍 " 招過來了。
再者，與傳統制造業不同，戰略性新型産業講氛圍、講集聚、講培育，政府能做的隻有軟性環境的培育，至于花開在哪個區，不重要了。重要的是，花在這裏開了。這就是爲何，創新型的産業，都積聚在某一塊小地方，比如上海的創新型産業，基本上集中在張江，而不在中心區。
至于中看不中用的大白象項目，體育館、音樂廳、大劇院、美術館等等，與高質量更是謬之千裏。
相反，城中村對外來人口的包容性，低成本優勢消除生存後顧之憂的優勢，恰恰能讓很多人放手一搏，能孕育出偉大的企業（希因，SHEIN）、偉大的企業家（網易的丁磊）。廣州城中村串聯創意、研發、零部件、生産、批發、物流（廣州樞紐地位）全鏈條，恰恰具有培育新質生産力的可能性。
低成本的優勢，疊加城中村及周邊狹小範圍内，生産要素的高度集聚、深度分工，如果能與互聯網、新型營銷（視頻媒體）、創意設計、現代物流結合起來，這是傳統産業轉型升級的可行路徑。
03城中村，該怎麽改？
國家對于新時期城中村改造的部署，貫徹的是新發展理念、不大拆大建。頂層設計是非常清晰的，比如人民城市、底線原則、規劃先行、問題導向，成熟一個改一個，不成熟的不改，" 一項目兩方案 "（即每個項目都要制定完備的補償方案、資金平衡方案），好事辦好、實事辦事等。
但是，對于地方來講，如果有增長業績要求，要有項目落地、形成實物工作量，加上财政緊縮，以項目來匹配機會難得的專項債，就可能成爲一種不得不做的選擇。但從上面的邏輯來看，這種模式也很難推進下去。
到底，該怎麽改？
首先，應遵循底線原則，消除隐患！
事實上，城中村的安全問題，包括抗風險、應對自然災害、消防安全隐患、污染問題等等，恰恰是正規城市化不認可城中村的城市化路徑，異化爲 " 管顧 " 不到位，城市功能沒有覆蓋到位，但城中村鄉村治理的基底，混搭城市的生産生活特征，難以應對大規模人口、産業集中而造成的。
因此，新一輪改造，專項債資金應該首先用于消除風險和安全隐患，最大程度修複城中村功能，發揮城中村優勢，特别是緩沖器、低成本的優勢。在經濟下行期，如果能留住微觀企業、數以百萬計的人口，這些人有就業、有消費（邊際消費傾銷很高），本身就是穩經濟的關鍵力量。
另外，風險和安全問題，本質上是地方是否重視的問題。由于城中村 " 地下經濟 " 的特性，" 納統 " 難度大，但問題比較棘手，導緻行政資源不願大規模介入，一些眼見的風險（比如樓市制衣、樓下餐館的消防隐患）無法得到清理。如果地下經濟能納統，城中村的優勢得到重視，風險也就可控了。
其次，應該強化政府的規劃統籌。
不可能大拆大建的情況下，要修複城中村的功能，最大程度發揮城中村的優勢，最該做的，就是強化政府規劃統籌。基于 " 缺什麽、補什麽 " 的原則，對全市每一個城中村進行綜合評估，進而确定 " 拆改留 " 的比例和範圍，設定改造次序、規模、資金、業态等方案，做到全市統籌。
這樣，才能有限的資金才能發揮四兩撥千斤的作用。
最後，也是最重要的，就是修複多方合作改造的新機制。
簡單來講，就是不設定改造的數量目标、名單指标，僅僅設置改造的門檻目标，即公示拆遷補償标準、表決同意的比例标準。同時，發揮村集體自治精神，鼓勵其成立公司自我改造或引入第三方公司合作改造，并通過提交滿足政府改造門檻目标的競标方案，來決定是否進入改造序列。
這樣做，就将所有談判由政府和村集體的談判，前置到村集體内部。同時，政府通過專項債、專項借款、保障性安居工程、預算内投資等多方資金，片區容積率統、改造後國企統租房源（做長租公寓或保租房）籌等，支持城中村改造。這樣，率先同意改造的項目，就能獲得通過。
這樣，達到了幾個目的：
降低了改造的成本，達到資金平衡城中村物業升級換代，風險隐患消除，村民獲得的資産溢價房地産企業獲得了代建的機會，這是行業的新模式改善了城中村基礎設施，提高了公共資金投放效率，避免隐性債務保留了城中村低成本優勢，增加了公共住房，留住了産業和年輕人對其他項目産生了示範效應，讓城中村改造可持續
夯實了基層治理能力，讓村集體、村民認識到，這是共赢的結局。
最後，對于城中村改造來說，靠房地産買單的舊模式，事實上是透支城市發展的空間（房地産需求體量是固定的）、透支城市規劃資源（容積率、空間功能），這個時代結束了。如果依舊固守 " 套房地産紅利、套規劃資源紅利、分食資産溢價 "，不僅城中村改造無法進行下午，而且由于外來人口、新市民等對居住環境的訴求、對人力資本提升（包含小孩教育）的訴求得不到解決，導緻共輸。
城中村問題的另一面，就是潛力和機會，特别是外來人口、新市民的消費潛力、居住訴求、教育訴求等，這些是爲數不多的發展機遇。要抓住這些機遇，就不能一拆了之，以拆遷代替機制建設，而是需要公共政策、審批機制、基層治理模式的創新，政策更加精細化、促進多方合作導向。
當然，配套政策也要跟進，比如消費稅後移給地方，讓地方也重視到城中村消費的潛力和活力。
本文來自微信公衆号 " 李宇嘉地産筆記 "，作者：李宇嘉，36 氪經授權發布。
