本文來自微信公衆号：元淦恭說 （ID：yuangg173），作者：元淦恭，題圖來自：AI 生成
今年 9 月起，國務院陸續批複了南京、廣州、深圳、成都、杭州、沈陽、大連、青島、甯波、南甯等城市的國土空間總體規劃（2021～2035 年）。遂有人将這些規劃，和此前京滬兩市到 2035 年的城市總體規劃和到 2025 年的國土空間近期規劃，以及天津、重慶兩個直轄市的國土空間總體規劃，放在一起分析 " 中央對不同城市的定位 "。
過去一段時間以來，許多人在談到城市定位時，最常讨論的就是所謂 " 國家中心城市 " 的頭銜。在國務院本輪國土空間總體規劃中的批複中，并沒有出現 " 國家中心城市 " 這個說法，但有的城市定位是 " 我國重要的中心城市 "，有的城市定位是特定區域（如東部、西部、華南、長三角）重要的中心城市 "，也引發了一些人和此前所謂 " 九大國家中心城市 " 的對比。
但其實，國土空間規劃，和所謂的 " 國家中心城市 "，根本不是一個東西，并沒有什麽可比性。
我們先來看，所謂的 " 九大國家中心城市 " 提法，是怎麽來的。
" 國家中心城市 " 概念最初提出，是 2007 年原建設部上報國務院的《全國城鎮體系規劃（2006～2020 年）》，指的是 " 全國城鎮體系的核心城市 "。2010 年，住房和城鄉建設部發布了《全國城鎮體系規劃（2010～2020 年）》，明确提出建設北京、天津、上海、重慶和廣州 5 個國家中心城市。但是，需要注意的是，這一個規劃，從未得到國務院層面的批複，也就是說，最初定位的所謂五大國家中心城市，其實是住建部的部門文件。
2016 年 4 月，國務院批複了《成渝城市群發展規劃》。該規劃是以國家發改委、住建部的名義聯合印發的，這一規劃中提及 " 重慶、成都等國家中心城市輻射帶動作用明顯增強 "、" 重慶建成國家中心城市 "、" 成都以建設國家中心城市爲目标 " 等。
2016 年 12 月 14 日，國家發改委發出了《支持武漢建設國家中心城市的複函》，原則同意武漢建設國家中心城市。12 月 17 日，國務院批複國家發改委《促進中部地區崛起 " 十三五 " 規劃》，《規劃》中提到支持武漢、鄭州建設國家中心城市。12 月 28 日，國務院批複《中原城市群發展規劃》，内文提及 " 支持鄭州建設國家中心城市 "。2017 年 1 月，國家發改委發出《支持鄭州建設國家中心城市的複函》。
2018 年 1 月，國務院批複了《關中平原城市群發展規劃》，規劃中提出建設西安國家中心城市。該規劃也是以國家發改委和住建部的名義聯合印發的。
上述幾個文件發布後，成都、武漢、鄭州、西安也被稱爲 " 國家中心城市 "。然而，不同城市的 " 國家中心城市 " 頭銜來源并不相同，北京、上海、天津、廣州的 " 國中 " 稱号其實沒有國務院批複，隻有住建部部門文件（且該文件在 2020 年已經到期），重慶、成都、武漢、鄭州、西安的相關文件，的确有國務院批複，但發文機關也不同，譬如重慶、成都、西安涉及的發文機關是發改委和住建部，而武漢、鄭州隻涉及發改委。
而且，在住建部 2010 年的規劃中，對京滬津穗渝是直接定位爲 " 國家中心城市 " 的，而後來新增的成都、武漢、鄭州、西安，都是 " 建設國家中心城市 "，表述也是不同的。
所以把發文機關不同、規格不同的若幹文件放在一起說，這 9 個城市是國務院認定的 " 國家中心城市 "，這個說法本身就很牽強。
而最近許多人拿各城市的國土空間總體規劃和之前發改委、住建部的 " 國家中心城市 " 名單對照，也是對不上的。因爲國土空間規劃是自然資源部的，之前涉及 " 國家中心城市 " 的文件是發改委和住建部的，用自然資源部的新文件，去讨論住建部和發改委的舊文件，并不成立。
事實上，國土空間規劃非常重要，可以說比住建部之前那些關于 " 國家中心城市 " 的文件重要得多。但它最大的看點，并不在于 " 城市定位 "。
在原有的住建部體系的文件中，" 國家中心城市 " 這樣的字眼是一個城市在全國城鎮體系中被賦予的位置。而在自然資源部的空間規劃裏，各類中心城市的定位其實隻是一種現狀描述，作爲城市空間規劃的前提而已。在國土空間規劃中，基于城市定位，國務院對各個城市的耕地保有量、永久基本農田、生态保護紅線、海洋生态保護紅線、城鎮開發邊界、用水總量等作出了明确規定。而這些指标才是具有 " 硬約束 " 性的，這是中央直接決定資源分配。
" 内行看門道 "，看各大城市國土空間規劃，最大的看點其實是 " 硬約束 " 的數字。
天津和重慶的國土規劃，其實是省級規劃不是城市規劃。因爲是省級規劃，所以天津、重慶的規劃裏沒有城鎮開發邊界面積的具體數值，僅有 " 市域城鎮開發邊界擴展倍數控制在 2020 年城鎮建設用地規模的 1.3 倍以内 "，從整體來看，這個擴展倍數其實是比較緊的，但天津和重慶因爲是直轄市，可以内部騰挪，把更多的建設用地指标向中心城區做傾斜，因此有一定的靈活性。
但省轄市的城鎮開發邊界面積、年度水資源利用量就是可比的了，我們依次來看：
成都的城鎮開發邊界排名第一，用水總量排名第二。廣州的城鎮開發邊界排名第二，用水總量排名第三。杭州的城鎮開發邊界排名第四，用水總量排名第五。這三個城市是僅有的 3 個獲批的城鎮開發邊界和用水總量都排進前五的城市。
所以說，這一輪國土空間規劃重點支持的城市是誰？受益最大的城市是誰？可以說是一目了然。成都獲得了最大的城鎮開發邊界面積，也意味着成都得到了最大的城市擴容空間，這比把成都定位成 " 我國重要的中心城市 " 還是 " 西部重要的中心城市 " 重要多了。
廣州是成都之外城鎮開發邊界最大的城市，而杭州面積大于南京，南京面積大于濟南 …… 這些也都很符合人的直覺。不過，還是有一些點比較有趣。
第一，甯波的城鎮開發邊界面積非常大，甚至超過了杭州。我反複看了幾遍，确認了這個數字沒有錯。爲什麽會這樣？因爲甯波是海港城市，相較于其他城市，它的城鎮開發邊界有很大成分是預留給港口碼頭的。國務院剛剛還批複了浙江自貿區大宗商品資源配置樞紐建設方案，這個樞紐大部分建在舟山，也聯動甯波。從總體上看，給甯波這麽大的建設用地，反映了高層對浙江的重視，對杭甬 " 雙城記 " 的支持，也反映了高層支持甯波和長三角建設世界級港口群，進一步擴大對外貿易的意願，以及在大宗商品戰略儲備上的投入。
第二，沈陽、大連獲批的城鎮開發邊界面積也比較大，甚至超過了南京。這其實還是反映了高層對東北振興的一些考慮，東北振興看遼中南，遼中南發展看沈陽大連。大連的城鎮開發邊界，也爲大連港口建設留下了空間。
至于深圳的城鎮開發邊界比較小，這倒沒什麽别的原因，因爲深圳除了丘陵山地，真的就隻有這一點點地了。
除了城鎮開發邊界面積，國土空間規劃裏還有一些很重要的幹貨内容，比如各個城市的 " 中心城區 " 範圍。一些城市的規劃目前還隻有批複，沒有全文，所以我們無法一一獲知上述 10 個城市的中心城區範圍，不過，南京、廣州、成都、杭州這四個城市的中心城區範圍都已經公布了。
南京中心城區包括玄武、秦淮、鼓樓、建邺四個區全區和江北新區南部、浦口區東部、雨花台區大部、江甯區北部、栖霞區西部區域，面積 808 平方公裏。
廣州中心城區規劃範圍包括越秀、海珠、荔灣、天河四區全域，白雲區北二環高速公路以南地區，黃埔區除九佛街道、龍湖街道、新龍鎮以外地區，面積約 933 平方公裏。
杭州中心城區規劃範圍包括上城、西湖、拱墅、濱江全區和蕭山北部、錢塘區錢塘江以西部分、臨平區南部和餘杭區東南部，面積 880 平方公裏。
成都則将全部市轄區（錦江、青羊、金牛、武侯、成華、新都、郫都、溫江、雙流、龍泉驿、青白江、新津、成都高新區、天府新區成都直管區）均納入了中心城區規劃，規劃面積超過 4000 平方公裏。
當然，中心城區範圍不能像城鎮開發邊界一樣簡單比較面積大小，但對于住在相應城市的，有買房置業置換等需求的人來說，中心城區規劃範圍就至關重要。因爲中心城區是城市功能的核心承載地，無論交通基礎設施，還是教育、醫療等民生設施，在中心城區和其他區域都有很大差異，所以這其實也是空間規劃裏非常值得關注的點。
此外，在空間規劃中，各個城市還有到 2035 年的人口展望。人口展望雖然不如城市開發邊界面積這樣的約束剛性，但其實也反映了城市對未來的預期。國務院的批複裏沒有人口展望信息，所以一些城市的 2035 年人口展望尚未公開，但從一些城市此前的公示信息來看，成都、廣州、深圳、杭州的 2035 年人口展望分别是控制在 2400 萬、2200 萬、1900 萬和 1500 萬以内。其實這個數字，也是有點意思的。隻有成都和廣州設置的容量超過了 2000 萬，并且成都的上限高于廣州。成都成爲僅次于重慶、上海的常住人口 " 第三城 "，已經隻是時間問題。
一個城市發展得怎麽樣，歸根結底不是看 " 定位 "，看 " 頭銜 "。在我看來，影響城市實際能級的無非幾個因素：其一，規模，面積多大，人口多少；其二，中央政府配置資源的情況，包括行政級别、重大基礎設施（含交易所）、央企分布、重點大學等；其三，本土經濟發展情況（本地有多少強勢企業）；其四，城市在商業網絡中的樞紐性（是否重要的經濟節點，有無外來企業的亞太總部、中國總部、區域總部）。
前些年，關于 " 國家中心城市 " 的讨論沸沸揚揚。但其實，且不說 " 國家中心城市 " 本身隻是住建部的部門概念，更重要的是 " 國家中心城市 " 頭銜，從根本上并不決定上述四個因素。
一個城市 " 建設國家中心城市 "，并不會直接提升行政級别，獲得中央政府提供的新資源。" 國家中心城市 " 頭銜，也不意味着本土龍頭企業會突然崛起，更不是外資企業、外地企業是否赴當地投資設置區域總部的原因。那麽，" 國家中心城市 " 這個頭銜，重要在哪裏呢？
事實上，一些曾經被支持建設 " 國家中心城市 " 的城市，這些年和杭州、深圳、南京等城市的差距，并不是越來越小，而是越來越大，" 國家中心城市 " 的含金量如何，自然可見一斑。從長期來看，" 國家中心城市 " 概念大概率會持續弱化、淡化。
我爲什麽關注新一輪的國土空間規劃？不是因爲這個規劃裏有對每個城市是哪一級 " 中心 " 的定位，而是因爲，這個規劃裏的約束性指标，很大程度上直接決定了城市的建設規模，而規模對城市能級，至關重要。
