縣和區一字之差，但縣似乎成爲了區，一個地方就會失去自己，不再具備話語上的獨立性。而近些年輿論對縣的欣賞，或許也标志着一種返璞歸真。
撰文丨青柳
" 設區進展到哪一步了？"2024 年 9 月，有東部省份的網友在當地的民生在線網留言咨詢。
當地負責人回複稱：" 行政區劃應當保持總體穩定，必須變更時，應堅持與國家發展戰略和經濟社會發展水平相适應等的方針，制訂變更方案，逐級上報審批。"
這一番回複态度暧昧，似乎預示着撤縣設區的工作進展尚不明顯。
而在近日，《中國 · 新聞周刊》聯系甘肅、湖北、山東等曾打算撤縣設區（市）的地區的民政部門，他們均表示此事已處于擱淺狀态，何時重啓尚無明确時間。
圖 / 視頻截圖
事實上這早已有迹可循。
2022 年 5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設的意見》，明确 " 嚴格控制撤縣建市設區 "。自此，持續數十年的撤縣設區開始在實質層面降溫。
撤縣設區，到底意味着什麽？又何以在今天開始收緊？
01
所謂撤縣設區，是指将縣級行政區域升格爲市轄區，行政級别不變，同樣轉爲城市管理模式，并納入城區之中。
在過去一段時間，很多地方非常熱衷于撤縣設區。目前全國共有 1300 多個縣、900 多個市轄區、300 多個縣級市。相比十年前，市轄區增加了 110 個，而縣數量減少了 141 個。
縣的數量甚至達到了曆史低點。曾有學者統計，如今 " 縣 " 在縣級政區中的比例隻有約 49.88%，達到秦漢以來最低值，占比已跌破 50%，并且還有繼續減少的趨勢。
當然，消失的縣并不僅僅是并入城市轄區，還有很多變成了縣級市。
撤縣建市設區，好處是非常明顯的。從縣到市、區，一字之差，但城市功能和管理模式卻發生了巨大改變。
如果是縣，中心工作其實是農業。那麽無論是用地指标、區位規劃等限制都非常嚴格，大開大阖、轟轟烈烈的地方建設很難放開手腳。
此外，行政編制的數量、崗位，包括轉移支付的資金使用，城市維護建設稅等稅種的開征等，縣的騰挪空間都遠遠小于區和市。
由此，對于 " 有想法 " 的地方來說，當然對撤縣設區充滿了期待。就不說複雜的産業發展，哪怕就是給中心城區提供一個 " 睡城 "，那些拔地而起的房地産，就已經充滿了誘惑。
圖 / 圖蟲創意
而對于城市來說，将縣并入自己的轄區也有着非常現實的利益考量。一旦撤縣設區，那麽最直觀的改變就是城區面積和城區常住人口的增加，城市将有可能馬上跨入一個新的量級。
城區面積和常住人口，其實是很多大型建設的基礎指标。比如根據《關于加快城市快速軌道交通建設管理的通知》，建設地鐵的門檻是一般公共财政預算收入應在 300 億元以上，地區生産總值在 3000 億元以上，市區常住人口在 300 萬人以上 。那麽撤縣設區，當然是達标的捷徑。
由此人們看到過去幾年快速推進的撤縣設區。在四大一線城市和 15 座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這 9 城都已進入 " 無縣時代 " ——轄區内再沒有縣。
更多的三四線城市也在醞釀跟進。陝西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當地的 " 十四五 " 規劃綱要中提出 " 撤縣設區 " 相關内容。
看上去皆大歡喜，但這一切爲何在近些年戛然而止？
02
撤縣設區，不是沒有代價的。
撤縣設區雖然可以打破從發展規劃到經費使用的一系列限制，但對于縣域來說也會失去财政自主權，縣不再能夠根據自身需要使用經費，而要聽命于 " 安排 "。
而這就容易造成城市的虹吸效應。縣域原本的産業結構、人口分布等，很容易在城市整體的規劃之下被 " 打散 "，資源進一步向城市集中。
而因爲喪失财政自主權，縣一級政府的長期激勵消失，反倒可能導緻原本的縣域喪失活力，失去自身的發展優勢。
有學者在采訪中表示，東部沿海一些經濟發達的縣級市，城鎮化率很高，早就是全國百強縣，其所在的地級市想将其改爲市轄區，但這些縣級市 " 不想抱地級市的大腿 "，更想保持财政獨立性。
而另一個更嚴重的問題則是，很多地方對撤縣設區一哄而上，然而沒有多少現實層面的連接，導緻了一種 " 假性城市化 " ——城市數字層面攤大了，但原本被撤掉的縣域卻并沒有迎來想象中的快速發展，各項指标裹足不前，甚至和中心城區的發展差距進一步擴大。
此外，還會産生諸如地名改換、證件更替等等行政成本。
圖 / 視頻截圖
也正是在這個大背景下，近些年國家層面對撤縣設區的反思也開始出現，政策也開始逐漸收緊。
2022 年國務院政府工作報告提出，要 " 提升新型城鎮化質量 "" 嚴控撤縣建市設區 "。同年 5 月 6 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設的意見》提出，" 嚴格控制撤縣建市設區 "。
2022 年 6 月 22 日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議召開，會議強調：" 要堅持行政區劃保持總體穩定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改。"
大城市告别無序擴張，在這個大背景下，有媒體直言撤縣設區 " 沒戲了 "。
從政策表态看，似乎并未完全堵上口子，隻是标準恐怕會大幅提高。像過去那樣大手一揮就版圖一變的淋漓暢快，怕是很難出現了。
03
過去，人們習慣的是一種城市化叙事——城市，都是更先進、更現代的；而縣，一如這個最古老的區劃名稱，象征着某種過時、前現代的，是終将被改變的。
這也是爲什麽哪怕在很多人心中，撤縣設區都有着天然的 " 正确性 "。在撤縣設區裏最爲熱心的群體之一，恐怕就是本地民衆，這意味着他們将成爲一個 " 城市人 "。就像網上的那些提問，很多都來自普通百姓，他們熱切地詢問政府信箱：撤縣設區什麽時候落地？
但伴随着撤縣設區刹車，或許也是反思這種城市叙事的時候了。
很多時候，一些地方一窩蜂地撤縣設區，也像一種城市的 " 形象工程 "，這标志着一種城市文明的勝利：這一片區域完全進入了城市空間，不再需要縣城，而不太在乎一地的長遠發展，一地民衆的真實生活。
仔細想想，近些年的一些熱點，似乎也在呼應着現今的政策轉向。比如近些年掀起的 " 縣域旅遊 "，據《全國縣域旅遊發展研究報告 2024》顯示，2023 年，1866 個縣域旅遊總收入平均值爲 42.95 億元，接待遊客總人數平均值爲 508.27 萬人次，同比分别增長 41.19%、35.18%。
此外，一些縣域也成爲了網紅，銷售漢服而爆火的山東曹縣，舉辦了村超的貴州榕江縣，因爲 " 藍色眼淚 " 而出名的福建平潭縣，等等，社會輿論似乎有意在尋找一種縣域的魅力。
▲貴州榕江縣的村超（圖 / 視頻截圖）
縣和區一字之差，但縣似乎成爲了區，一個地方就會失去自己，不再具備話語上的獨立性。而近些年輿論對縣的欣賞，或許也标志着一種返璞歸真：希望一個地方能夠具備地方特色，去找到自己的發展路徑，而不是簡單地融入城市、泯去自我。
事實上，在當前快速推進基礎設施建設，無論是物流、高鐵，抑或是互聯網電商等，都讓縣具備了接入大市場的能力，具備自我造富的能力，而不再依賴于行政層面的區劃調整。
比如 2023 年 7 月，賽迪顧問發布《2023 中國縣域經濟百強研究》，百強縣總 GDP 達到 8.6 萬億元，占全國經濟總量的 7.1%；" 千億縣 " 已達 54 個，比上年多 10 個；百強縣居民人均可支配收入均值達 46009 元，高出全國水平 24.7%。
這組數據是個及時的提醒，對于縣來說，最終的歸宿并不是隻有撤縣設區這一個選項。
某種程度上，撤縣設區的降溫，也是一種去中心化思路的回歸。而任何一種去中心化，都蘊含着一種深層的邏輯：權限下沉、地方本位、自我負責。
從這個角度說，這也不是一個壞事，破除對宏大叙事的迷戀，轉而去領悟最本質、最基礎的社會經濟規則，恰恰是很多地方要補上的重要一課。
