作 者丨楊志錦
編 輯丨包芳鳴
中央經濟工作會議于 12 月 11 日至 12 日在北京舉行。據 21 世紀經濟報道記者梳理，此次會議主要有以下關注點：
1. 經濟運行面臨新困難，但長期向好的基本趨勢沒有改變
2021 年底的中央經濟工作會議提出，必須看到我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。去年底的中央經濟工作會議續稱 " 三重壓力 " 仍然較大。今年疫情防控轉段後，供給沖擊問題淡出，但需求收縮、預期轉弱的問題仍在。
需求收縮方面，消費投資增速較低。預期轉弱方面，10 月、11 月制造業 PMI 連續兩月低于榮枯線，居民預防性儲蓄仍在增加，企業中長期投資意願不足。由于需求收縮尤其投資需求收縮，鋼鐵等傳統行業産能出現過剩甚至光伏等新興産業也出現産能過剩。
會議指出，進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰，主要是有效需求不足、部分行業産能過剩、社會預期偏弱、風險隐患仍然較多，國内大循環存在堵點，外部環境的複雜性、嚴峻性、不确定性上升。但會議也指出，綜合起來看，我國發展面臨的有利條件強于不利因素，經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，要增強信心和底氣。
2. 關注經濟工作新的方法論：以進促穩、先立後破
會議要求，明年要堅持穩中求進、以進促穩、先立後破，多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策，在轉方式、調結構、提質量、增效益上積極進取，不斷鞏固穩中向好的基礎。
在政策語義下，穩和進是辯證關系。" 穩中求進 " 作爲工作總基調，是一直延續的政策表述。其餘的表述中，" 穩字當頭 "、" 以穩求進 " 側重穩；" 以進促穩 "、" 以進固穩 " 則側重進。" 以進促穩 " 顯示了更積極的基調，市場機構認爲明年經濟增速可能設在 5% 左右。國家發展改革委國民經濟綜合司負責人近日表示，在 " 穩 " 的基礎上推動 " 進 "，通過經濟結構、發展質量、重大改革上的 " 進 " 來實現 " 穩 "。
" 先立後破 " 已成爲了一個高頻詞，早前主要指 " 雙碳 " 工作方法論。2021 年 7 月中央政治局會議指出，要統籌有序做好碳達峰碳中和工作，盡快出台 2030 年前碳達峰行動方案，堅持全國一盤棋，糾正運動式 " 減碳 "，先立後破，堅決遏制 " 兩高 " 項目盲目發展。
究其原因，2020 年底中央經濟工作會議提出 " 雙碳 " 目标後，有的地方搞 " 碳沖鋒 "，有的搞 " 一刀切 "、運動式 " 減碳 "，甚至出現 " 拉閘限電 " 現象，影響了工業生産和經濟運行，因此 " 先立後破 " 指向長遠目标要久久爲功，而非短期過度用力，與此同時完善制度，在發展中解決問題。
2021 年底中央經濟工作會議表示，在應對風險挑戰的實踐中，我們進一步積累了對做好經濟工作的規律性認識。其中之一爲 " 必須堅持穩中求進，調整政策和推動改革要把握好時度效，堅持先立後破、穩紮穩打。必須加強統籌協調，堅持系統觀念 "。
從 2021 年中央經濟工作會議開始，" 先立後破 " 升級爲對全局工作指導的方法論，各部門都結合自身工作來談 " 先立後破 "。其政策指向爲，要在發展中解決問題，要在穩住總量、确保增量的前提下，再推進結構改革和存量調整。
3. 宏觀政策進一步加碼發力，但以不搞強刺激爲前提
此次會議提出，要強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的财政政策和穩健的貨币政策，加強政策工具創新和協調配合。
" 跨周期調節 " 和 " 逆周期調節 " 相對應，但二者存在區别。逆周期調節，指在經濟下行時宏觀經濟政策寬松，經濟上行時宏觀經濟政策收緊，以避免經濟波動太大，但往往會帶來一些副作用，比如寬松期積累泡沫化風險、收緊期風險被刺破。而跨周期調節，意味着放松時不過松，收時不過緊，把政策評估期從短期擴展爲中長期。
一般來說，當提出逆周期時，财政貨币政策發力就會加大，比如今年 7 月政治局會議提出逆周期後，央行 8 月降息、9 月降準，專項債發行進度也在加快；但當提出跨周期後，宏觀政策力度并不是很大，比如 2020 年 7 月提出跨周期後，下半年都沒有降準降息的操作。
此次會議提出要 " 強化宏觀政策逆周期和跨周期調節 "，意味着财政貨币政策要進一步加碼發力，但仍然會以不搞強刺激爲前提。
近年來财政貨币政策在跨周期上均有一些探索。2021 年專項債發行後置，其中四季度發行的專項債大部分結轉 2022 年使用，今年四季度增發的萬億國債一半結轉明年使用，兩項操作均可避免次年政府債額度過度增加。貨币政策方面，以自然利率爲錨進行跨周期調節。
4. 财政政策适度加力，中央财政赤字有望擴大
此次會議提出，積極的财政政策要适度加力、提質增效。财政政策 " 加力 " 的提法此前在 2018 年、2022 年中央經濟工作會議上都有提到，2018 年中央經濟工作會議要求的财政政策加力主要體現在專項債額度大幅增加（2019 年專項債額度相比上年增長 8000 億元至 2.15 萬億元）。
2022 年中央經濟工作會議表示，積極的财政政策要加力提效。
一是在财政支出強度上加力。統籌财政收入、财政赤字、貼息等政策工具，适度擴大财政支出規模。二是在專項債投資拉動上加力。合理安排地方政府專項債券規模，适當擴大投向領域和用作資本金範圍，持續形成投資拉動力。三是在推動财力下沉上加力。持續增加中央對地方轉移支付，向困難地區和欠發達地區傾斜，兜牢兜實基層 " 三保 " 底線。
回頭來看，2023 年财政政策加力主要體現在赤字規模尤其中央财政赤字大幅增加，2023 年赤字規模相比上年增加 5100 億至 3.88 萬億元（其中中央财政赤字 31600 億元，增加 5100 億元；地方财政赤字 7200 億元，與上年持平；不考慮萬億國債增發）。考慮到當前地方債務率已突破警戒線，明年财政政策的 " 适度加力 " 或體現爲赤字增加尤其是中央财政赤字增加。
今年四季度增發萬億國債後，全國财政赤字将由 38800 億元增加到 48800 億元，赤字率由 3% 提高到 3.8% 左右。在能夠實現 5% 增長目标的年份突破 3% 赤字率信号影響深遠。假如明年赤字率繼續按照 3.8% 安排，财政赤字将達到 5.2 萬億元左右，相比今年增加 3000 多億元。
至于提質增效，此次會議表示，要用好财政政策空間，提高資金效益和政策效果。優化财政支出結構，強化國家重大戰略任務财力保障。落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展。嚴格轉移支付資金監管，嚴肅财經紀律。增強财政可持續性，兜牢基層 " 三保 " 底線。嚴控一般性支出。黨政機關要習慣過緊日子。
5. 擴大專項債用作資本金範圍
會議提出，合理擴大地方政府專項債券用作資本金範圍。" 專項債用作資本金 " 源于 2019 年印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》。該通知明确，允許将專項債券作爲符合條件的重大項目資本金。
此後，監管部門将專項債券作爲資本金的投向領域進一步拓寬至鐵路、收費公路、幹線機場、内河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等 10 個領域。去年專項債可用作項目資本金的投向領域增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級産業園區基礎設施三項，專項債可作資本金領域由此擴大至 13 個。
監管部門明确，以省份爲單位，專項債券資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例上限爲 25%，具體根據項目實際确定。
據統計，今年專項債用作資本金比例在 7.4% 左右，較 2022 年的 6.6% 小幅提升。此前 2020 年、2021 年，該比例在 8% 左右。換言之，近年專項債用作資本金比例遠低于上限，由此導緻專項債的撬動作用不足。
記者采訪相關人士了解到，其原因主要在于：一方面監管部門對專項債用作資本金的項目要求較高，一些地方尤其區縣符合條件的項目并不多。另一方面，專項債用于項目資本金後，實操相對複雜。
記者了解到，明年專項債用作資本金領域将新增供氣、供熱兩個領域至 15 個。供氣供熱項目區縣一級也有儲備，由此可增加專項債用作資本金的規模，更好發揮專項債撬動投資的作用。
6.M2 和社融錨出現重大變化
此次中央經濟工作會議指出，社會融資規模、貨币供應量同經濟增長和價格水平預期目标相匹配，和以往的定調 " 廣義貨币供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配 " 出現重大變化。究其原因，由于今年物價較低，名義經濟增速低于實際 GDP 增速，導緻社融增速和名義 GDP 增速偏離較大。Wind 數據顯示，今年 9 月末 M2 和社融增速分别爲 10.3%、9%，高于名義 GDP 增速 5.4、4.1 個百分點。
如果繼續保持原有定調，則要求 M2 和社融增速要有所下降。但 " 社會融資規模、貨币供應量同經濟增長和價格水平預期目标相匹配 " 要求下，社融和 M2 增速仍将保持相對較高水平，因爲當前中國潛在增速在 5.5% 左右，近年價格預期目标在 3% 左右，那麽社融和 M2 增速要在 8.5% 甚至略高。
這一新定調意味着貨币政策要同時支持物價回升以及經濟增速向潛在增速回歸，尤其是支持物價回升，明年降準降息均有可能。央行貨币政策委員會 2023 年第三季度例會表示，促進物價低位回升。物價穩定是中國央行貨币政策操作的四大最終目标之一。實踐中，低物價将爲貨币政策的寬松操作提供基礎，同時貨币政策寬松操作也會支持經濟增長、提振物價。
會議還表示，穩健的貨币政策要靈活适度、精準有效。保持流動性合理充裕，發揮好貨币政策工具總量和結構雙重功能，盤活存量、提升效能，引導金融機構加大對科技創新、綠色轉型、普惠小微、數字經濟等方面的支持力度。促進社會綜合融資成本穩中有降。當前貨币金融實現精準投放的手段不僅包括結構性貨币政策工具，還包括存量貸款的盤活。
7. 把非經濟性政策納入宏觀政策取向一緻性評估，加強經濟宣傳和輿論引導
在社會主義市場經濟條件下，宏觀調控本質上是預期管理，要求宏觀政策保持穩定和統一，也要求相關部門善于進行政策溝通，加強前瞻性引導，提高透明度。
此次會議表示，要增強宏觀政策取向一緻性。加強财政、貨币、就業、産業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一緻性評估，強化政策統籌，确保同向發力、形成合力。加強經濟宣傳和輿論引導，唱響中國經濟光明論。
8. 高風險省份專注化債，經濟大省發力穩投資
10 月以來，特殊再融資債持續發行，截至目前已發行 1.37 萬億元，用于置換納入隐性債務的拖欠款、非标及城投債。與此同時，金融化債已啓動，地方可申請銀行貸款置換非标及城投債。央行也多次表示，必要時，人民銀行還将對債務負擔相對較重地區提供應急流動性貸款支持。
通過上述舉措，地方債務風險明顯緩釋。但特殊再融資債券向高風險省份傾斜，一定程度上增加了高風險省份的法定債務風險。
此次會議表示，統籌好地方債務風險化解和穩定發展，經濟大省要真正挑起大梁，爲穩定全國經濟作出更大貢獻。這是因爲高風險省份需要專注化解債務風險，地方債額度将會壓降，同時政府投資項目也會減少，一定程度上會影響經濟增長。而經濟大省财政債務風險較低，可适度增加項目和地方債額度，抵補前述 " 缺口 "，支撐全國經濟平穩增長。
9. 加快構建房地産發展新模式
會議表示，積極穩妥化解房地産風險，一視同仁滿足不同所有制房地産企業的合理融資需求，促進房地産市場平穩健康發展。加快推進保障性住房建設、" 平急兩用 " 公共基礎設施建設、城中村改造等 " 三大工程 "。完善相關基礎性制度，加快構建房地産發展新模式。
住建部部長倪虹 11 月接受新華社采訪時表示，房地産市場已經從主要解決 " 有沒有 " 轉向主要解決 " 好不好 " 的階段，過去追求速度和數量的發展模式，已不适應高質量發展的新要求，亟須構建新的發展模式。
具體而言，在理念上，要始終堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，以滿足剛性和改善性住房需求爲重點，努力讓人民群衆住上好房子。在體制機制上，要建立 " 人、房、地、錢 " 要素聯動的新機制，從要素資源科學配置入手，以人定房，以房定地，以房定錢，防止市場大起大落。
10. 關注明年 9 項重要工作
去年底召開的中央經濟工作會議從改善社會心理預期、提振發展信心入手部署了五項重要工作：一是着力擴大國内需求，二是加快建設現代化産業體系，三是切實落實 " 兩個毫不動搖 "，四是更大力度吸引和利用外資，五是有效防範化解重大經濟金融風險。
此次中央經濟工作會議強調，明年要圍繞推動高質量發展，突出重點，把握關鍵，紮實做好經濟工作：一是以科技創新引領現代化産業體系建設，二是着力擴大國内需求，三是深化重點領域改革，四是擴大高水平對外開放，五是持續有效防範化解重點領域風險，六是堅持不懈抓好 " 三農 " 工作，七是推動城鄉融合、區域協調發展，八是深入推進生态文明建設和綠色低碳發展，九是切實保障和改善民生。
相比去年而言，現代化産業體系建設放在了第一位。
此次中央經濟工作會議指出，要以科技創新推動産業創新，特别是以颠覆性技術和前沿技術催生新産業、新模式、新動能，發展新質生産力。
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本期編輯 黎雨桐 實習生陶陶
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