在中國的金融版圖上，4000 餘家中小銀行如同遍布的細小血管。它們不僅爲地方經濟輸送着養分，也成爲了連接普通民衆與金融市場的橋梁。
近十年來，中小銀行整體運行平穩，發展健康。但與此同時，部分中小銀行在業務發展模式、公司治理、風險抵禦能力等方面的一些弱點開始顯露，經營面臨的挑戰愈發嚴峻，個别中小銀行風險有所暴露。2022 年，河南等地的村鎮銀行出現 " 取款難 " 問題；2019 年，包商銀行被民營資本 " 掏空 "，成爲國内第一家進入破産司法程序、第四家倒閉的銀行。
其興也勃，從 2015 年的 " 大衆創業，萬衆創新 "，到 2017 年全國金融工作會議提出 " 發展中小銀行和民營金融機構 "，政策導向一度爲中小銀行的擴張提供了肥沃的土壤。同時，在由 2014 年棚改開啓的房地産上升周期中，中小銀行的貸款業務随着房地産市場的繁榮而急速擴張。
然而，随着 2019 年後房地産風險的逐漸釋放，中小銀行的快速擴張道路宣告終結。在此擴張周期中，部分中小銀行積累了諸多風險，并在宏觀經濟下行的壓力下暴露出資産質量隐患。
延宕至今，中小銀行面臨的困難恰似 " 房間裏的大象 " ——它是那個顯而易見卻常被忽視的重要問題。畢竟對于國内大多數儲戶而言，政府的嚴格監管、存款保險制度的保護以及中國銀行業穩健的曆史記錄，共同爲儲戶營造了一種銀行存款安全的信心，而這種普遍安全感的反面可能是公衆對銀行潛在風險的忽視。
在此背景下，監管機構的角色至關重要，其需要在風險與機遇之間找到微妙的平衡。一方面，需要嚴格監管以确保金融穩定，避免出現系統性風險；另一方面，也要給予中小銀行一定的發展空間和改革試錯的機會——這一問題也正是中國金融體系乃至多個行業普遍存在的難題：在發展自由度與監管嚴格性、效率提升與風險控制之間如何取得平衡，如何擺脫 " 一放就亂，一管就死 " 的怪圈。
從當前的進展來看，監管機構在解決以上問題方面已經取得一些成效。
一方面，通過兼并重組，實現了高風險銀行的定向 " 排雷 "。12 月以來，已有 4 家村鎮銀行收到解散批複。今年以來，共有 14 家小型金融機構解散，其中包括 8 家村鎮銀行，4 家農村資金互助社，1 家農信社，1 家農商行。雲南、遼甯、新疆多地先後推進省（自治區）内金融機構兼并重組，超 120 家中小銀行發生股權變更。
另一方面，監管機構也在爲中小銀行實行資本金 " 松綁 "。2023 年 11 月 1 日，金融監管總局發布《商業銀行資本管理辦法》，其最大特色是按照銀行規模和業務複雜程度匹配不同的資本監管方案。該《辦法》對規模較小、跨境業務較少的銀行實施相對簡化的監管規則；對規模更小且無跨境業務的銀行，進一步簡化資本計量要求，引導其聚焦縣域和小微金融服務。
回過頭看，全國近 4000 家中小銀行的生存發展狀況應當受到高度關注。它們蘊含着巨大發展潛力，同時也醞釀着局部風險。如何充分利用并發揮它們的作用，是推進金融供給側改革、建立健全金融體系的關鍵所在。
對此，钛媒體國際智庫發布《房間裏的大象——我國中小銀行的困境與突圍》報告（下稱《報告》）。《報告》梳理總結了當前中小銀行普遍存在的公司治理能力弱、數字化能力弱、風險管理能力欠缺等問題，《報告》認爲，中小銀行要想打造核心競争力需要堅持走特色化、專業化路徑，大力提升數字化能力。針對服務能力差、資産質量低、經營風險高的問題中小銀行，應堅持推進改革重組。同時，中小銀行監管政策需要得到調整，既要保持審慎監管力度，防範市場約束失靈，又要提倡差異化監管政策，使得監管标準與銀行發展相匹配。
目 錄
一、重點案例分析
1、河南村鎮銀行案例
2、包商銀行案例
二、重點政策梳理：從促發展到強監管
1、起步階段（1995-2009 年）
2、異地擴張階段（2009-2011 年）
3、同業擴張階段（2012-2016 年）
4、嚴監管階段（2016 年至今）
三、中小銀行行業整體經營現狀
四、中小銀行經營挑戰的成因
1、宏觀視角
（1）消費投資需求走弱，影響信貸需求和資産質量
（2）監管讓利政策引導，行業利差持續收窄
（3）地方債化債壓力較大
2、行業視角
（1）大行業務下沉，擠壓效應顯著
（2）公司治理能力較弱
（3）數字化能力弱，" 馬太效應 " 加劇
（4）風險管理能力弱
五、路徑探索
1、提升能力
（1）加強公司治理
（2）堅持走服務實體、服務當地、特色化發展道路
（3）加強數字化轉型
2、化解風險
（1）推進改革重組
（2）制定更加具有差異化、适應中小銀行發展的監管政策
一、重點案例分析
1、河南村鎮銀行案例
河南村鎮銀行暴雷事件起始于 2022 年 4 月，當時有多位網友反映在多家河南村鎮銀行的存款無法取款和轉賬。當月，還發生了存取款系統被銀行以系統升級的名義關閉的情況。該事件涉及 40 萬儲戶 400 億存款被非法轉移，給廣大儲戶和金融市場帶來了極大的負面影響，引起了社交媒體的廣泛輿論，也引起了央行、地方金融監管局、公安系統以及省委省政府的高度重視。
2022 年 4 月，多位儲戶反映自己在河南幾家村鎮銀行的存款無法取現。這些儲戶通過第三方平台或銀行 APP 存入資金，但在需要取款時卻發現無法操作。随着事件的傳播，越來越多的儲戶加入到維權隊伍中。他們發現不僅自己的存款無法取現，甚至有人被莫名扣款。涉及的銀行數量也不斷增加，包括禹州新民生村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行等。
6 月，多名儲戶被以各種方式限制前往村鎮銀行網點取現，此事件迅速引爆輿論。事件發生後，河南省相關部門迅速介入調查。中國銀保監會河南監管局、河南省地方金融監管局均表示，已成立工作專班，并按照各自職責指導銀行穩妥處理。同時，公安部門也展開調查，涉事銀行的相關負責人被采取刑事強制措施。
8 月，許昌市公安局發布警情通報，以犯罪嫌疑人呂奕爲首的犯罪團夥非法控制禹州新民生等 4 家村鎮銀行，涉嫌實施系列嚴重犯罪，該犯罪團夥在正常存款利息之外，用非法獲取的部分資金，以年化收益率 13%-18%" 貼息 " 标準爲誘餌吸攬資金，該 " 貼息 " 經資金掮客層層盤剝後，被部分大額資金客戶獲取。
原銀監會有關部門負責人表示，河南新财富集團操縱河南、安徽 5 家村鎮銀行，通過内外勾結、利用第三方平台以及資金掮客等方式非法吸收并占有公衆資金，篡改原始業務數據，掩蓋非法行爲。銀保監會進一步将 5 家村鎮銀行的行爲明确爲 " 性質惡劣，涉嫌嚴重犯罪 "，并指出，這 5 家村鎮銀行賬外吸收的資金既未繳納存款準備金，也未繳納存款保險費。
（2）處理結果
河南村鎮銀行事件涉及的村鎮銀行數量和儲戶數量衆多，引起了社會各界的廣泛關注和擔憂。2022 年 7 月，河南銀保監局、河南省地方金融監管局發布通知，對于河南省 4 家村鎮銀行的客戶，5 萬元以下的全額墊付，5 萬元以上的先墊付 5 萬。同時也聲明，資金墊付後，若發現客戶存在額外渠道獲取高息或違法違規行爲，保留追繳墊付資金的權力。對于額外渠道獲取高息或涉嫌違法和犯罪的資金，暫不墊付。7 月 25 日開始第二批墊付，墊付對象爲單家機構單人合并金額 10 萬元（含）以下的客戶。8 月，河南銀保監局、河南省地方金融監管局發布第 7 号公告，對單人合并金額 40 萬 -50 萬的開始墊付，50 萬以上按照 50 萬墊付，未墊付部分權益保留，根據涉案資産追償情況依法依規予以處理。2022 年 8 月 12 日，原銀保監會有關部門負責人在通氣會上表示，截至 8 月 11 日晚，已累計墊付 43.6 萬戶、180.4 億元，客戶、資金墊付率分别爲 69.6%、66%。
根據公開消息，墊付資金來源首先是對應的被凍結的非法資産變現墊付，其次是由此前與村鎮銀行合作、代理清算業務的南京銀行進行提前墊付，而最後的責任認定由誰承擔出資尚無明确定論。
（3）影響和啓示
河南村鎮銀行事件造成了諸多不利影響：
儲戶利益受損：事件中，多位儲戶因銀行取款難問題受到影響，導緻他們無法及時取出自己的存款。這一情況無疑對儲戶的生活造成了重大困擾，同時也損害了公衆對銀行的信任。
金融秩序混亂：卷款逃亡美國的行爲嚴重擾亂了金融秩序。這不僅對國内經濟穩定産生了威脅，還可能引發其他銀行的風險傳染，進一步影響金融體系的整體安全。
社會信任受損：在此事件中，有關賦紅碼的問題引起了公衆對政府公信力的質疑。這一情況的發生不僅損害了政府形象，也對社會秩序産生了負面影響。
事件啓示：
河南村鎮銀行事件是由以呂奕爲首的河南新财富集團實施的違法犯罪活動，利用村鎮銀行股東準入審批門檻低、公司治理不完善的特性，通過代持、交叉滲透股權等方式對村鎮銀行進行非法控制，利用資金掮客、自營線上平台以及第三方互聯網金融平台等渠道，以貼息的方式違規攬儲，并以虛構貸款的方式轉移資金挪爲己用，侵占了廣大民衆的财富。
針對該事件暴露出的問題，相關部門應加強金融監管力度，加強對金融機構的業務指導和風險防控。同時，應完善監管機制，提高監管效率和透明度，确保金融市場的穩定和健康發展。村鎮銀行作爲我國機構數量衆多、業務下沉度高且縣域覆蓋率最廣的農村金融機構，在我國金融體系中仍具有不可或缺的地位。涉事村鎮銀行應深刻反思内部管理存在的問題，加強内部控制和風險管理。完善業務流程和制度建設，規範資金流向和貸款審批程序。同時，應提高員工素質和管理水平，确保銀行的穩健運營。此外，金融機構應加強對投資者的教育力度，提高投資者的風險意識和理性投資觀念，引導投資者正确看待金融市場的波動和風險，增強他們的風險承受能力。
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